Doug Hadden, VP Producten
Waarom hebben we van de opeenvolging van de hervorming van het openbaar financieel beheer geen wetenschap gemaakt? Het PFM-discours lijkt te draaien om algemeenheden en conventioneel denken: "de context van het land is essentieel" of "er is leiderschap nodig". Sommige moedige zielen gaan zo ver dat ze suggereren dat hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën een hopeloze zaak is. En veel waarnemers hebben hun eigen theorieën in de strijd geworpen.
Het is in deze omgeving dat De grenzen van de institutionele hervorming door Matt Andrews is een welkome opluchting. Andrews gaat verder dan de diagnose van wat wel en niet werkt. Hij stelt een oplossing voor genaamd Probleem Gestuurde Iteratieve Aanpassing (PDIA).
Grenzen is een te omvangrijk werk om in één keer uitgebreid te bespreken. Ik zal in verdere berichten opmerkingen toevoegen over de gegevens, de tragiek van de beste praktijken en de impact van de technologie.
Complexiteit van de institutionele hervorming
Andrews duikt in de zachte onderbuik van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën. Hij beschrijft hoe hervormingen gepaard gaan met "aanzienlijke kosten en hoge verwachtingen", maar ondanks tientallen jaren praktijkervaring toch niet de gewenste resultaten opleveren. Een beter beheer van de overheidsfinanciën wordt beschouwd als een belangrijk element van beter bestuur. Andrews constateert een kloof tussen wettelijke hervormingen en informele praktijken.
Op dit punt wordt de "nationale context" cruciaal voor de diagnose van hervormingstrajecten. Andrews graaft verder dan de algemeenheden van de "context" om "regulerende, normatieve en cultureel-cognitieve elementen" van de hervorming op te nemen. Hij beschrijft hoe "informele elementen van gevestigde logica's blijven bestaan, zelfs wanneer de reguliere mechanismen lijken te veranderen". Wettelijke hervorming wordt gezien als een "signaal" aan de internationale gemeenschap dat een regering bezig is te veranderen - ook al zou er in de informele processen weinig echte verandering kunnen zijn. Wetten en "buy-in" van de leiders zijn niet voldoende om instellingen te doen veranderen.
Andrews suggereert dat we niet moeten proberen de complexiteit van institutionele hervorming te vereenvoudigen. Er is geen wondermiddel - het gaat erom de complexiteit te omarmen om een pad naar succes uit te stippelen.
Probleemgestuurde iteratieve aanpassing
Andrews biedt een sjabloon voor PFM beoefenaars. Dit is niet "Project Management 101" - of "Change Management 101". Grenzen biedt enkele gespecialiseerde instrumenten die van cruciaal belang zijn voor praktijkmensen:
- Het identificeren van problemen van belanghebbenden die door hervormingen kunnen worden overwonnen en het identificeren van de waarschijnlijke veranderaars. Deze veranderaars staan zelden aan de top van de overheid (meer "functioneel leiderschap") en zelden buiten de overheid. En, velen.
- Een methode om in de echte problemen te graven
- Een institutioneel veranderingsproces in vijf fasen bestaande uit deïnstitutionalisering, preïnstitutionalisering, theorievorming, verspreiding en herinstitutionalisering.
- De noodzaak van iteratie om momentum te krijgen: de "quick wins" die de organisatorische weerstand tegen verandering verminderen.
- Het gebruik van "isomorfe" oplossingen - oplossingen die elders onder geheel andere omstandigheden werkten - in twijfel trekken.
- Bepaling van de ernst van de vereiste hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën, en dus van de omvang van de vereiste inspanningen.
Resonerende analyse
FreeBalance is sinds eind jaren negentig betrokken bij de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën in ontwikkelingslanden. We nemen deel aan conferenties en delen ideeën en praktijken. Veel van de ideeën in Grenzen resoneert met onze ervaringen, waaronder:
- Meer succesvolle hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën worden aangedreven door een kader van veranderingsagenten die over de nodige veerkracht beschikken om duurzame veranderingen tot stand te brengen.
- Veel hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën worden aangeprezen als "wat zal worden bereikt" wanneer programma's worden uitgevoerd waarbij veel op technologie gebaseerde initiatieven te laat worden geleverd, het budget wordt overschreden en de doelstellingen niet worden gehaald.
- Een "big bang"-aanpak van veranderingen werkt zelden - iteratieve kleine stappen hebben op lange termijn meer kans van slagen.
- Crises creëren een omgeving die meer klaar is voor verandering. Verstoringen door andere factoren creëren eerder een intern standpunt dat verandering nodig is.
- PFM-projecten die beginnen met betere begrotingsvoorbereiding en macro-economische planning leiden niet tot betere uitgaven. De hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën moet gewoonlijk beginnen met de controle op de uitvoering van de begroting.
- De budgetten voor opleiding, capaciteitsopbouw, professionalisering en certificering zijn zelden voldoende. Het is jammer dat zo veel wordt uitgegeven aan technische bijstand vooraf, gevolgd door informatiesystemen, en zo weinig aan het creëren van een kritische massa van deskundigheid bij de overheid en doeltreffende stimulansen.
Wat is er zo verkeerd aan "signaleren"?
Ik ben het ermee eens dat juridische hervormingen vaak oppervlakkige veranderingen in de praktijk opleveren. Andere PFM-initiatieven rond transparantie: begroting, inkomsten en aanbestedingen - kunnen meer dan een signaal zijn. Het is moeilijker om slecht bestuur in deze omgeving te verbergen en zeer moeilijk om ondoorzichtige processen opnieuw in te voeren.
Signalering kan een belangrijke politieke stimulans zijn. Ja, er zijn veranderingsagenten nodig, maar veranderingsagenten hebben weinig invloed zonder enige politieke wil aan de top. Mijn indruk is dat bestuurssignalen deel uitmaken van het hervormingsarsenaal. En in dit klimaat, waarin de pers snel geneigd is corruptie en wanbeheer in de schoenen van de ontwikkelingslanden te schuiven, kan dit een krachtig instrument zijn.
Gewoon een ander boek?
Wat is onze reactie op Grenzen? Een paar boekbesprekingen en we zijn weer terug bij af?
We hebben onze i3+qM methodologie om betere hervormingsresultaten te bereiken. Dit lijkt misschien een beetje vreemd voor een bedrijf dat software producten maakt en zich richt op methodologie - maar wij hebben geleerd dat, hoewel technologie sommige hervormingsoplossingen biedt, alomvattende en holistische processen moeten worden afgestemd op Government Resource Planning (GRP) software.
Dus, we zijn bezig met het bijwerken van de methodologie om beter... het beheer van de overheidsfinanciën voorschrijven oplossingen door de context van het land beter in kaart te brengen.
Maar, er is veel werk te doen. Om het conventionele denken te doorbreken. Bijvoorbeeld, onze recente enquête eerder deze maand vond een verdeling van 51% tot 49% over het idee dat de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën eerder een wetenschap dan een kunst is, terwijl er een verdeling was van 55% tot 45% dat de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën moet eerder een wetenschap dan een kunstvorm.