O que causa a falha do sistema de gestão financeira do governo?

Posted on 18 de julho de 2019 em PFM

O que causa a falha do sistema de gestão financeira do governo?

As taxas de fracasso do governo Sistema de informações de gerenciamento financeiro (FMIS) implementações são altas. Mas isso não significa que os problemas não possam ser superados. Tudo o que é necessário é uma compreensão adequada do motivo pelo qual os sistemas de gerenciamento financeiro do governo falham.

FreeBalance vem implementando esses sistemas em estados maduros, emergentes e frágeis em todo o mundo há quase 40 anos. Essas experiências levaram a uma análise abrangente das causas básicas das falhas de implementação do FMIS, que compartilhamos livremente de acordo com nosso mandato orientado por objetivos de possibilitar a reforma da GFP que importa.

O que é um sistema de gerenciamento financeiro do governo?

Um FMIS, ou o que chamamos de Planejamento de recursos governamentais (GRP), é Um conjunto de softwares desenvolvido sob medida ou comercialmente disponível (COTS) que automatiza o ciclo orçamentário do governo e é integrado à funcionalidade não financeira, como recursos humanos e folha de pagamento. É um sistema integrado e unificado que permite que o governo desempenhe suas funções de Gestão Financeira Pública (PFM).

A boa GFP está associada à boa governança, à transparência e à prestação de contas, características importantes para que um governo crie confiança, atraia ajuda/investimento estrangeiro e eleve sua posição na comunidade internacional.

Como um sistema GRP ajuda nas avaliações PEFA?

Um FMIS robusto e eficaz também é uma ferramenta importante para os governos preocupados em aprimorar seus Gastos públicos e responsabilidade financeira (PEFA). A automação da GRP auxilia em muitas das Estrutura PEFA Requisitos:

• Confiabilidade do orçamento (PI-1 a PI-3)
• Acesso público a informações fiscais (PI-9)
• Gerenciamento de ativos públicos (PI-12)
• Gerenciamento da dívida pública (PI-13)
• Previsibilidade e controle na execução do orçamento (PI-19 a PI-25)
• Contabilidade e relatórios (PI-27 a PI-29)

PEFA mede os produtos e resultados de pessoas, processos e práticas apoiados pela tecnologia GRP e, portanto, é importante que um sistema GRP ajude - e não atrapalhe - os governos a melhorar a gestão fiscal em todos os oito pilares do PEFA. 

A contribuição tecnológica difere entre as medidas, mas os aspectos do software GRP que são particularmente relevantes para a gestão fiscal do governo são:

Contribuição do GRP para a boa governança

• Planejamento orçamentário com fluxo de trabalho e análise permite planos orçamentários confiáveis, documentos orçamentários transparentes, planos de investimento público e de orçamento de capitale, ao mesmo tempo, apoiar abordagens baseadas em políticas de vários anos
• Controles de despesas gerenciar compromissos e obrigações permite consistência entre a execução orçamentária e o planejamento, controle e previsibilidade da execução orçamentáriae contabilidade governamental
• Administração de receitas o manuseio de receitas tributárias e não tributárias permite relatórios de receitae mobilização de impostos
• Gestão da dívida pública Quando integrado a outros componentes GRP, permite gerenciamento de liquidez e passivos
• Gestão de ativos incluindo investimentos, ativos fixos e de capital permite otimização de ativos
• Gerenciamento da folha de pagamento quando integrado aos sistemas financeiros e de recursos humanos, permite previsibilidade e controle salarialque costuma ser a maior despesa de muitos governos 
• Compras Quando integrado aos controles de compromisso, permite gerenciamento do valor do dinheiro para controle da execução orçamentáriaA aquisição de bens e serviços é uma consideração importante, já que alguns governos gastam cerca de 20% do PIB nacional em aquisições
• Conciliação fiscal por meio de pagamentos, bancos, contas suspensas, integração de receitas e despesas permite Relatórios precisos e eficazes e pode melhorar a liquidez
• Relatórios fiscais permite Relatórios estatutários e de transparência em tempo hábil, relatórios oportunos e precisos sobre a posição fiscal do governo com relatório trimestral e anuals que suportam auditoria e controle
• Transparência fiscal conduzido a partir de dados GRP permite transparência do orçamento, auditoria e controle
• Previsão com o planejamento de cenários baseado em dados GRP permite precisão do plano orçamentário, análise baseada em políticase previsibilidade de receitas e despesas

Por que os projetos FMIS fracassam 

A tecnologia é apenas parte da solução. A melhor tecnologia possível pode ser implementada de forma ruim. Infelizmente, os elementos pessoas, processos e práticas estão em jogo...

Identificamos uma série de problemas que ocorrem independentemente da solução de TI selecionada.

Desenho do projeto

O conceito e o design do projeto geralmente contribuem para os resultados ruins do GRP. 

Os problemas incluem:

1. Requisitos Desconexão: A contratação de especialistas externos para produzir documentos de licitação que não estão familiarizados com o contexto do país não consegue diagnosticar as necessidades reais ou segue preconceitos pessoais sobre o que deve ser importante
2. Imitação de práticas recomendadas: Especificar o uso das chamadas "melhores práticas" que são inadequadas para a capacidade do governo, não correspondem à legislação do governo ou são soluções para problemas que os governos não têm
3. “Pavimentação de trilhas para vacas": Especificando os processos como eles são, em vez de repensá-los com base na automação moderna 
4. Sequenciamento deficiente: Seguir uma sequência de reforma da GFP que não corresponda ao contexto do governo (execução orçamentária, planejamento orçamentário, mobilização de receitas, investimentos públicos, compras, folha de pagamento e reforma da auditoria) terá o maior efeito positivo, dadas as restrições de capacidade
5. Fadiga da reforma: Previsão de números irrealistas de reformas legais e de processos, combinados com a instalação de muitos módulos financeiros
6. Foco em TI: Considerar o GRP principalmente como uma preocupação de tecnologia da informação, em vez de uma reforma e transformação 
7. Foco técnico: Considerar o GRP principalmente como uma preocupação técnica do Ministério das Finanças, em vez de algo que precisará ser implementado em todo o governo
8. Falta de cobertura: Criação do GRP com base nas necessidades do Ministério das Finanças, em vez das necessidades de GFP dos ministérios, agências, departamentos, governos subnacionais e paraestatais
9. Gerenciamento rígido de projetos: Criação de marcos irrealistas e processos rígidos no estilo cascata, em vez de reconhecer que as especificações originais provavelmente têm falhas e que os processos ágeis costumam ser mais eficazes
10. Falácia de status: Favorecimento e seleção de grandes fabricantes de software Commercial-Off-The-Shelf (COTS) e grandes integradores de sistemas, com a falsa crença de que isso aumentará o status percebido do governo
11. Desconexão da estrutura de governança: Lidar indiretamente com os fabricantes de software COTS por meio de integradores de sistemas que podem não entender o software escolhido no contexto do governo ou que podem tentar aumentar a receita por meio de personalização e pedidos de alteração frequentes
12. Rasgar e substituir muitos sistemas: Implementação de uma única solução projetada para substituir vários sistemas (geralmente centenas, com integração limitada) com a visão de que todos os tipos de eficiência serão alcançados, ignorando a natureza especial e o fluxo de trabalho de muitos dos sistemas

Implementação do projeto 

Inadequado Implementação do GRP As práticas de gestão financeira do governo muitas vezes contribuem para o fracasso da gestão financeira do governo. 

Os problemas incluem:

1. Falta de vontade política: Expectativas de que o software "simplesmente acontecerá", com percepção limitada da liderança política; nenhuma equipe totalmente dedicada, nenhuma equipe qualificada ou rotatividade significativa da equipe de projeto do governo 
2. Incentivos incompatíveis: Incentivos incompatíveis com o sucesso, como recompensar os funcionários públicos se os cronogramas forem cumpridos (por exemplo, a aprovação ocorre mesmo quando os casos de teste falham) ou recompensar os funcionários públicos para encontrar falhas nos fornecedores (por exemplo, multar os fornecedores mesmo quando os casos de teste são bem-sucedidos)
3. Sem conhecimento de PFM: Contratação de consultores de implementação que entendem de tecnologia e produtos, mas não têm experiência em governo ou PFM
4. Gerenciamento de mudanças deficiente: Pressupor que os usuários usarão o software GRP após o lançamento ou que o gerenciamento de mudanças organizacionais é algo feito no início do projeto e por meio de boletins informativos periódicos
5. Capacitação inadequada: Capacitação por meio de treinamento em produtos sem treinamento e orientação em GFP, projetos ou TI, o que pode ser ainda mais complicado quando o treinamento é oferecido por pessoas que não estão familiarizadas com o domínio da GFP.
6. Falta de integração e interfaces: Integração com os subsistemas necessários por meio de métodos manuais ou práticas de integração ruins
7. Classificações orçamentárias e contábeis ineficazes ou desconectadas: Criação de classificações de planos de contas que não são consistentes com as necessidades de dados do governo, não são compatíveis com padrões internacionais, são diferentes entre classificações orçamentárias e contábeis ou não são compatíveis com subsistemas como folha de pagamento e compras
8. Controles desintegrados: Tentativa de duplicar e manter o compromisso, a segregação de funções e os controles de aprovação entre sistemas; ou subsistemas que não têm controles governamentais
9. Complexidade do processo: Processos de construção que exigem muitos estágios de aprovação e não refletem o risco inerente e a capacidade do serviço civil
10. Falácia da estrutura jurídica: Personalização do GRP para executar processos antiquados com a visão equivocada de que qualquer mudança exigirá uma reforma legal
11. Relatórios ineficazes: Desenvolvimento de relatórios que não sejam baseados em exceções, preditivos ou que reflitam preocupações do governo, como orçamento e disponibilidade de caixa
12. Ordens de modificação atrasadas: Expectativa de que as mudanças no software possam ser realizadas muito tarde nos projetos
13. Pessoa mais bem paga: Tomada de decisão com base na opinião de funcionários sênior do governo ou do projeto, que tem precedência sobre fatos e percepções de funcionários mais qualificados.
14. Escravidão de horário: Seguir o cronograma original em detrimento do treinamento do usuário, dos testes de aceitação e das melhorias de implementação de baixo custo
15. Assinatura tardia: Atraso nas aprovações de marcos que se espalham por todo o projeto, o que leva à resistência à mudança

Práticas pós-implementação

Práticas inadequadas de uso de GRP geralmente contribuem para resultados ruins de GRP. 

Os problemas incluem:

• Estrutura jurídica deficiente: Operação de sistemas GRP com base em estruturas legais desatualizadas que introduzem práticas inadequadas, especialmente em controles
• A prática não segue o processo: Contornar estruturas legais e boas práticas (por exemplo, compartilhar senhas) para contornar a segregação de funções; usar códigos de conta incorretos para despesas em vez de solicitar transferências orçamentárias; dividir aquisições para se enquadrar nos mínimos de compras públicas; ou pagamentos realizados fora do sistema.
• Registro sem controle: Utilização do sistema GRP como um sistema de registro para transações que já ocorreram, o que leva a soluções alternativas e dados imprecisos
• Desconfiança e duplicação: Duplicação de transações GRP com papel porque o sistema não é confiável ou porque há preocupações com o trabalho, o que leva à redução da eficiência
• Orçamentos incríveis: Desenvolvimento de orçamentos que não são confiáveis, resultando em transferências frequentes de orçamento, orçamentos suplementares e contornando controles de compromisso
• Desconexão das prioridades do governo: Criação de orçamentos e gastos de fundos com base em preocupações departamentais em vez de prioridades governamentais, como estratégias e visões de desenvolvimento nacional
• Rotatividade da equipe: Perda de pessoal qualificado para outros ministérios ou para o setor privado
• Silos governamentais: Tentativa de gerenciar as finanças públicas quando há unidades organizacionais fortes e não cooperativas para funções como dívida, tributação, investimentos públicos e folha de pagamento
• Excesso de centralização ou excesso de descentralização: Gerenciar os processos de finanças públicas de forma muito centralizada, como a aprovação de todos os compromissos no Ministério das Finanças, ou muito descentralizada, como o fornecimento de transferência orçamentária quando não há capacidade suficiente
• Interferência política: Mudança nas prioridades de gastos com base em pensamentos políticos de curto prazo, como em campanhas de reeleição
• Falta de transparência: Limitação da divulgação de prioridades, orçamentos, gastos, receitas e aquisições ou investimentos públicos dentro do governo e com o público, o que limita a responsabilidade 
• Ignorando evidências: Tomar decisões com base em dogmas ou pensamentos passados contrários a informações claras dos sistemas GRP 
• Previsão ruim: Gestão das finanças públicas sem planejamento de cenários ou previsão adequada de possíveis excessos de compromissos, requisitos de liquidez, mudanças salariais, flutuações cambiais, tensões comerciais e desastres naturais
• Infraestrutura de TI deficiente: Hospedagem da tecnologia GRP com capacidade inadequada de servidor, tolerância limitada a falhas, falta de aplicação de patches, tecnologia legada ou práticas ruins de gerenciamento de TI
• Falácia do custo afundado: Continuar investindo tempo e dinheiro em sistemas GRP que não podem se adaptar às exigências reais do governo, às reformas futuras ou à capacidade do serviço público 
• Vulnerabilidades baseadas em dinheiro: Uso do regime de caixa para a contabilidade, que pode ocultar transações, muitas vezes aumentando os atrasos nos pagamentos
• Desconexão de caixa e orçamento: Gerenciar despesas com base na disponibilidade de caixa ou gerenciar despesas com base em orçamentos que não têm integração com a liquidez real compromete o planejamento de caixa e a confiabilidade do orçamento

Ajuda adicional da FreeBalance

FreeBalance oferece uma série de serviços de consultoria personalizados para governos, que incluem a identificação da sequência de reformas de PFM com base em prioridades, modernização de estruturas institucionais, sistemas operacionais e mandatos, e alinhamento de políticas e orçamentos ao bem-estar do cidadão e ao desenvolvimento sustentável. 

Entre em contato para iniciar uma conversa pessoal sobre como o FreeBalance pode ajudar na jornada de reforma da GFP de seu país.