Doug Hadden, VP de Produtos
É a era da construção e da quebra de mitos da PFM.
De clichês e moda. Cinismo e aversão ao risco.
Mas, em última análise, é a era de uma maior percepção do que funciona na reforma da gestão financeira pública.
Debate em 2 dimensões
As discussões atuais sobre a eficácia da GFP parecem estar centradas nos méritos relativos de tecnologia aplicada versus prática aplicada. Muitos parecem acreditar que as práticas comprovadas podem ser automatizadas por meio da tecnologia e que as chamadas iniciativas técnicas, como as Estatísticas Financeiras Governamentais (GFS) ou as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS), produzirão resultados positivos. Há uma opinião contrária de que o contexto do país é fundamental: a capacidade institucional, a situação macroeconômica e as normas culturais devem impulsionar a reforma.
Ambos os pontos de vista são válidos. A verdade está em um lugar confuso no meio. Onde há elementos de ambos.
Práticas recomendadas vs. mito do contexto do país
As "práticas recomendadas" se tornaram um meme difundido nos setores público e privado. Muitos suspeitam que essa seja uma frase de código para vender software ("práticas recomendadas" incorporadas) ou consultoria. Matt Andrews, da Harvard Kennedy School descreveu os pontos fracos da adaptação dos chamados melhores práticas especialmente migração de uma reforma que parecia funcionar em um país para outro . Minha impressão é que o mito das "melhores práticas" infelizmente está vivo e bem presente na gestão das finanças públicas. ("Melhores práticas" continua sendo uma justificativa para o financiamento dos doadores para iniciativas de governança). Serão necessários mais alguns anos para que esse mito morra.
O mito oposto é que o sucesso da reforma da GFP é mais uma questão de arte do que uma ciência. Se não a fina arte de orçar, gastar e gerenciar dinheiro público . Nessa visão, a reforma da PFM é a arte de entender o contexto do país. Richard Allen afirmou que as complexidades do processo de reforma não são passíveis de modelagem; tampouco o são as condições favoráveis, políticas e administrativas, que são fundamentais para o sucesso e variam muito de país para país. Esse mito é particularmente forte na comunidade de PFM. O resultado disso parece ser o aconselhamento contraditório dado por especialistas em GFP ao mesmo governo. É impressionante o número de vezes que as autoridades governamentais são instruídas a acelerar ou desacelerar as reformas. Concentrar-se no planejamento orçamentário ou concentrar-se primeiro na execução orçamentária. Para criar uma comissão anticorrupção ou passar primeiro pela reforma do serviço público.
O sucesso da reforma da GFP não pode ser adivinhado por meio de algum tipo de magia negra?
É por isso que analisamos o conjunto de práticas que sabidamente funcionam. Essas são boas práticas que permitem o sucesso da PFM em determinadas circunstâncias. Algumas práticas são melhores com base no contexto do país. A questão aqui é que o "contexto do país" não é nem metade do mistério que parece ser. Temos dados abertos, avaliações de GFP, governança e transparência e dados macroeconômicos do país. As informações não são perfeitas, mas são suficientes:
- Avaliar a condição do país em relação a outros países
- Avaliar o que funcionou e o que não funcionou em contextos semelhantes
- Limite as boas práticas que podem funcionar
- E, o facilitadores de tecnologia dessas práticas
As reformas técnicas são eficazes ou não?
Há evidências de que o início de reformas técnicas sem outras condições tende a ter resultados limitados. Matt Andrews descobriu que os governos poderiam melhorar Despesas públicas e responsabilidade financeira (PEFA) O que é mais importante é que os advogados têm um bom desempenho na reforma jurídica sem necessariamente colocar essas reformas em prática. E, como Jack Diamond, tem argumentou A implementação de tecnologias como o Planejamento de Recursos Governamentais (GRP), também conhecido como Sistemas Integrados de Informações de Gestão Financeira, não é uma "panaceia".
No entanto, as reformas técnicas são temas importantes para os doadores. Além disso, os sistemas GRP são considerados uma ferramenta para viabilizar a reforma da GFP.
A noção de que a reforma é uma tecnologia 5%, ou possivelmente não mais do que 1%, fez parte de uma discussão recente em http://freebalance.com/blog/?p=3969 . Eu estava tuitando durante o evento e me perguntaram qual era a minha opinião. Minha opinião continua sendo que essas chamadas reformas técnicas afetam a governança por meio de mudanças em comportamento . Como temos descrito em nossa Estrutura de Governança FreeBalance :
- Tecnologia GRP usada para automatizar funções financeiras no governo
- fornece um conjunto de ferramentas: controles, front-office, tomada de decisões
- que são aproveitados por instituições cujos recursos podem melhorar ou reduzir a eficácia
- que tem efeitos positivos ou negativos que são expostos em medidas como ratings de crédito ou percepção de corrupção
- que são usados para indicadores compostos importantes como os Indicadores de Governança Mundial
- que, com outros indicadores, mostram resultados de governança, tais como crescimento econômico ou melhorias educacionais
As reformas técnicas são fáceis ou não?
Alguns observadores sugerem que a implementação de reformas técnicas, incluindo a implementação de um sistema de gerenciamento financeiro, é algo fácil e menos político. Philip Krause sugeriu que essas reformas técnicas não são de magnitude para, digamos, a responsabilidade parlamentar adequada, que envolve sistemas partidários, sistemas eleitorais e liberdade de mídia. Há uma diferença entre os contadores que mexem no plano de contas e a transformação da sociedade . Meu comentário na época foi: "Acho artificial essa noção de que existe uma distinção entre reformas técnicas e políticas. As reformas técnicas representam um subconjunto das reformas políticas."
No entanto, há nuances nessa noção de "contadores e economistas que fazem ajustes" que foram expostas em uma recente troca de mensagens no Twitter com Matt Andrews.
Normas internacionais de contabilidade #ipsas ou #ifrs parecem ser soluções para problemas globais, mas são limitadas bit.ly/Xkodlm
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
@equilíbrio livre a questão não é se é complicado, mas sim se é complexo. envolve muitas pessoas, convergência cultural etc.
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
@equilíbrio livre Digo complexo porque há muitas pessoas e mudanças de valores associadas. Ideias básicas como divulgação, etc. são necessárias e, muitas vezes, ausentes
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
Andrews sugere que os especialistas em PFM encontram barreiras políticas. Nossa experiência de implementação em muitos países é que isso é verdade. No entanto, a desincentivos políticos e as complexidades técnicas são diferentes para essas práticas:
- O apoio às Estruturas de Despesas de Médio Prazo (MTEF) é altamente político (pode transformar as prioridades orçamentárias e ameaçar interesses adquiridos) e altamente técnico (requer alta capacidade de gerenciar orçamentos de vários anos, usar o orçamento por programas e entender os custos recorrentes de longo prazo para projetos de investimento público).
- O apoio à contabilidade de exercício é altamente político (mostra o verdadeiro valor dos programas governamentais e a verdadeira carga de dívida do governo que ameaça os modelos de política de clientelismo - também expõe os atrasos) e altamente técnico (depreciação de ativos de capital, contabilização de passivos contingentes).
- O apoio às Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS) tem implicações políticas graves se forem seguidas as normas de acumulação. O apoio às IPSAS baseadas em caixa pode ter implicações políticas na contabilização das exigências subnacionais e das empresas estatais (SOE). Além disso, há problemas técnicos significativos para contabilizar isso. No entanto, o suporte das IPSAS baseadas em caixa para a contabilidade do governo nacional tem implicações políticas moderadas porque os dados não são necessariamente abertos e são fáceis de suportar nos sistemas financeiros. A política de tornar os dados abertos. De auditoria independente. Do escrutínio legislativo. Bem, essa é uma questão política diferente do apoio às IPSAS.
- O apoio às Estatísticas Financeiras do Governo (GFS) tem barreiras políticas limitadas, pois ajuda a justificar os fundos dos doadores e é de complexidade técnica moderada, pois pode ser gerado a partir de sistemas financeiros quando projetado adequadamente.
Conclusão: Nuance sobre abordagens Magic Bullet
Se a reforma da GFP fosse bem compreendida, estaríamos fazendo-a melhor. Os observadores que se concentram principalmente em um bala mágica como fator crítico de sucesso estão nos prestando um desserviço. A governança não melhora quando as decisões de GFP do governo são ponderadas com base nas melhores práticas, nos processos informais, na tecnologia de TIC, na capacidade humana ou na "GFP como arte". Ou, por meio de contadores e economistas. Ou, ainda, de doadores que se autocongratulam.
Estamos no limiar de uma revolução científica na reforma da GFP e no desenvolvimento dos países. Os dados abertos e as técnicas de "big data" estão desmascarando mitos fortemente arraigados . Além disso, as mídias sociais oferecem outros meios de discussão que só recentemente foram disponibilizados.
Vamos persistir em quebrar os mitos. De abrir dados e discussões. E transformar a reforma da GFP de arte em ciência.