Doug Hadden, VP Producten
Het is het tijdperk van het opbouwen en ontkrachten van PFM-mythes.
Van clichés en mode. Cynisme en risicomijding.
Maar uiteindelijk is dit het tijdperk van meer inzicht in wat werkt bij de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën.
2-Dimensionaal debat
De huidige discussies over de effectiviteit van het beheer van overheidsfinanciën lijken zich toe te spitsen op de relatieve verdiensten van toegepaste technologie versus toegepaste praktijk. Velen lijken van mening te zijn dat bewezen praktijken geautomatiseerd kunnen worden via technologie en dat zogenaamde technische initiatieven zoals GFS (Governmental Financial Statistics) of IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) positieve resultaten zullen opleveren. Daartegenover staat de opvatting dat de context van een land cruciaal is: institutionele capaciteit, macro-economische situatie en culturele normen moeten de drijvende kracht zijn achter hervormingen.
Beide standpunten zijn geldig. De waarheid ligt op een vage plek ertussenin. Waar er elementen van beide zijn.
Mythe over beste praktijken versus landspecifieke context
"Best practices" is een alomtegenwoordige meme geworden in de publieke en private sector. Velen vermoeden dat dit een codezin is om software (ingebouwde "best practices") of consulting te verkopen. Matt Andrews van de Harvard Kennedy School... heeft de zwakke punten beschreven van het aanpassen van zogenaamde beste praktijken vooral een hervorming die in het ene land leek te werken, overhevelen naar een ander land . Ik heb het gevoel dat de mythe van de 'beste praktijken' helaas springlevend is in het beheer van overheidsfinanciën. ('Beste praktijken' blijft een rechtvaardiging voor donorfinanciering voor bestuursinitiatieven). Het zal nog een paar jaar duren voordat deze mythe dood is.
De tegenovergestelde mythe is dat het succes van een hervorming van het beheer van overheidsfinanciën eerder een kwestie is van art dan een wetenschap. Zo niet de kunst van het budgetteren, uitgeven en beheren van overheidsgeld . In deze visie is hervorming van het beheer van overheidsfinanciën een kwestie van inzicht in de context van het land. Richard Allen heeft verklaard dat de complexiteit van het hervormingsproces zich niet laat modelleren; evenmin als de politieke en administratieve voorwaarden die cruciaal zijn voor succes en die van land tot land zo sterk verschillen. Deze mythe is bijzonder sterk in de PFM-gemeenschap. Het resultaat lijkt tegenstrijdig advies te zijn dat PFM-experts aan dezelfde regering geven. Het is verbijsterend hoe vaak overheidsambtenaren te horen krijgen dat ze hervormingen moeten versnellen of vertragen. Om zich te concentreren op de begrotingsplanning of om zich eerst te concentreren op de begrotingsuitvoering. Een anticorruptiecommissie oprichten of eerst de openbare dienst hervormen.
Kan het succes van een hervorming van het beheer van overheidsfinanciën niet worden bepaald door een soort zwarte magie?
Daarom kijken we naar de praktijken waarvan bekend is dat ze werken. Dit zijn goede praktijken die onder bepaalde omstandigheden een succesvol beheer van overheidsfinanciën mogelijk maken. Sommige praktijken zijn beter op basis van de context van het land. Het punt hier is dat "landencontext" niet half zo mysterieus is als het wordt voorgesteld. We hebben open data, beoordelingen van PFM, bestuur en transparantie en macro-economische landengegevens. De informatie is niet perfect - maar genoeg om:
- De toestand van het land vergelijken met die van andere landen
- Evalueren wat wel en niet heeft gewerkt in vergelijkbare contexten
- Beperk de goede praktijken die kunnen werken
- En de technologie enablers van deze praktijken
Zijn technische hervormingen effectief of niet?
Er zijn aanwijzingen dat het initiëren van technische hervormingen zonder andere voorwaarden meestal beperkte resultaten oplevert. Matt Andrews ontdekte dat overheden Publieke uitgaven en financiële verantwoording (PEFA) scoort op het gebied van juridische hervormingen zonder deze hervormingen noodzakelijkerwijs formeel in praktijk te brengen. En, zoals Jack Diamond heeft betoogd Het implementeren van technologie zoals Government Resource Planning (GRP) oftewel Integrated Financial Management Information Systems is geen "wondermiddel".
Toch zijn technische hervormingen belangrijke thema's voor donoren. En GRP-systemen worden beschouwd als een instrument om hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën mogelijk te maken.
Het idee dat hervorming 5% technologie is, of mogelijk niet meer dan 1% technologie was onderdeel van een recente discussie op http://freebalance.com/blog/?p=3969 . Ik twitterde tijdens het evenement en werd gevraagd wat mijn mening was. Mijn mening blijft dat deze zogenaamde technische hervormingen invloed hebben op het bestuur door veranderingen in gedrag . Zoals we hebben beschreven in ons FreeBalance Governance Framework :
- GRP-technologie gebruikt om financiële functies bij de overheid te automatiseren
- biedt een reeks hulpmiddelen: controles, front-office, besluitvorming
- die worden benut door instellingen waarvan de capaciteiten de effectiviteit kunnen verbeteren of verminderen
- dat positieve of negatieve effecten heeft die tot uiting komen in maatregelen zoals kredietratings of corruptieperceptie
- die worden gebruikt voor belangrijke samengestelde indicatoren zoals de World Governance Indicators
- die, samen met andere indicatoren, bestuursresultaten zoals economische groei of onderwijsverbeteringen laten zien
Technische hervormingen zijn gemakkelijk of niet?
Sommige waarnemers suggereren dat het doorvoeren van technische hervormingen, waaronder de implementatie van een financieel managementsysteem, enigszins eenvoudig en minder politiek is. Philip Krause heeft gesuggereerd dat deze technische hervormingen niet van belang zijn voor het beleid. grootte ten opzichte van, laten we zeggen, een goede parlementaire verantwoording - waarbij het gaat om partijstelsels, kiesstelsels, mediavrijheid. Er is een verschil tussen boekhouders die sleutelen aan het rekeningstelsel en maatschappelijke transformatie... . Mijn commentaar toen was: "Ik vind het idee dat er een onderscheid is tussen technische en politieke hervormingen kunstmatig. Technische hervormingen zijn een subcategorie van politieke hervormingen."
Maar er zitten nuances aan dit idee van "prutsende accountants" (en prutsende economen) dat werd blootgelegd in een recente twitteruitwisseling met Matt Andrews.
Internationale standaarden voor jaarrekeningen #ipsas of #ifrs lijken oplossingen voor mondiale problemen, maar zijn onvermijdelijk beperkt bit.ly/Xkodlm
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
@vrijgewicht Het gaat er niet om of het ingewikkeld is, maar of het complex is. Er zijn veel mensen bij betrokken, culturele convergentie, enz.
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
@vrijgewicht Ik zeg complex omdat er veel mensen en waardeveranderingen bij betrokken zijn. Basisideeën zoals openbaarmaking, enz. zijn vereist en vaak afwezig.
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
Andrews suggereert dat de PFM-knutselaars op politieke barrières stuiten. Onze ervaring met het implementeren in veel landen is dat dit waar is. De politieke belemmeringen en technische complexiteit verschillen voor deze praktijken:
- Ondersteuning voor uitgavenkaders voor de middellange termijn (MTEF) is zeer politiek (kan begrotingsprioriteiten veranderen en gevestigde belangen bedreigen) en zeer technisch (vereist veel capaciteit om begrotingen voor meerdere jaren te beheren, programmabudgettering te gebruiken en inzicht te krijgen in de terugkerende kosten op lange termijn voor openbare investeringsprojecten.
- Steun voor Accrual Accounting is zeer politiek (toont de werkelijke waarde van overheidsprogramma's en de werkelijke schuldenlast van de overheid die een bedreiging vormt voor patronagemodellen in de politiek - legt ook betalingsachterstanden bloot) en zeer technisch (afschrijving van kapitaalgoederen, boekhouding voor voorwaardelijke verplichtingen).
- Steun voor International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) heeft ernstige politieke gevolgen als de normen op transactiebasis worden gevolgd. De steun voor IPSAS op kasbasis kan politieke gevolgen hebben voor de boekhouding van subnationale bedrijven en staatsbedrijven. En er zijn aanzienlijke technische problemen om dit te verantwoorden. Maar IPSAS-ondersteuning op kasbasis voor de boekhouding van de nationale overheid heeft bescheiden politieke implicaties, omdat de gegevens niet noodzakelijkerwijs open zijn en gemakkelijk te ondersteunen in financiële systemen. De politiek om de gegevens open te maken. Onafhankelijke audit. Van wetgevende controle. Dat is een andere politieke kwestie dan het ondersteunen van IPSAS.
- Steun voor financiële overheidsstatistieken (GFS) heeft beperkte politieke belemmeringen omdat het helpt om donorfondsen te rechtvaardigen en is technisch niet zo ingewikkeld omdat het kan worden gegenereerd uit financiële systemen als het goed is ontworpen.
Conclusie: Nuance boven Magic Bullet benaderingen
Als de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën goed begrepen zou worden, zouden we het beter doen. Waarnemers die zich voornamelijk richten op een wondermiddel als kritische succesfactor, bewijzen ons een slechte dienst. Governance verbetert niet wanneer overheidsbeslissingen over PFM zwaar worden gewogen door best practices, informele processen, ICT-technologie, menselijke capaciteit of 'PFM als kunst'. Of door knutselende accountants en economen. Of door zichzelf feliciterende donoren.
We staan aan de vooravond van een wetenschappelijke revolutie in de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën en de ontwikkeling van landen. Open data en 'big data'-technieken ontkrachten sterke mythes . En sociale media bieden extra mogelijkheden voor discussie die pas sinds kort beschikbaar zijn.
Laten we volharden in het afbreken van de mythes. Van het openen van gegevens en discussies. En van de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën een wetenschap te maken.