Scenario in Automatisering van goed bestuur: Government Resource Planning (GRP) voor de hervorming van de openbare dienst

Geplaatst op 19 mei 2013 in Uncategorized

Deze serie onderzoekt verschillende scenario's en de impact van Government Resource Planning (GRP) om het bestuur te verbeteren. [Kader in meer detail beschreven.]

Initiatieven op het gebied van informatie- en communicatietechnologie (ICT) zoals Government Resource Planning (GRP), soms ook bekend als Financial Management Information Systems (FMIS) voor de overheid, worden gezien als een uiting van de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën. Diamond en Khemani suggereren dat "Het opzetten van een FMIS is dan ook een belangrijk ijkpunt geworden voor de budgettaire hervormingsagenda van het land, en wordt vaak beschouwd als een voorwaarde voor het bereiken van een effectief beheer van de begrotingsmiddelen. Hoewel het geen wondermiddel is, kunnen de voordelen van een FMIS als ingrijpend worden beschouwd." 

IMPACT: Algemeen standpunt dat een geschoold en efficiënt overheidspersoneelnodig is om prestaties van de publieke sector mogelijk te maken.

PROBLEEM: Het tempo van hervormingen van het beheer van overheidsfinanciën vertraagt vaak omdat informatiesystemen niet in staat zijn om aanpassen aan nieuwe behoeften

ANDERE FACTOREN: Veel initiatieven om de overheid effectiever te maken op het gebied van financieel beheer, aanbestedingen, belastingen, decentralisatie en corruptiebestrijding vereisen veranderingen in het management van het ambtenarenapparaat.  

SCENARIO: Er is beperkte overeenstemming over de functies die bureaucratische instellingen effectiever laten werken.

Volgens Christian Schuster, "Ontwikkelingswerkers maken zich terecht zorgen over het depolitiseren van cliëntelistische overheidsdiensten. Met andere woorden, dat de werving van ambtenaren gebaseerd moet zijn op verdienste in plaats van politieke loyaliteit, behalve voor de hoogste echelons van de bureaucratie. Een aantal statistische onderzoeken heeft gedepolitiseerde bureaucratieën gekoppeld aan positieve ontwikkelingsresultaten, waaronder meer economische groei, minder corruptie en minder armoede.." En toch "van de vier deelgebieden van de hervorming van de publieke sector hebben de projecten voor de hervorming van het ambtenarenapparaat en de overheid het laagste succespercentage (minder dan 45%)" in een recente studie van de Wereldbank. Deze serie laat zien hoe GRP kan worden gebruikt om het bestuur te verbeteren, onder andere door hervorming van het ambtenarenapparaat mogelijk te maken.

Aanpak voor overheidsmiddelenplanning voor ambtenarenzaken

Het managen van het ambtenarenapparaat wordt mogelijk gemaakt door GRP-systemen:

1. Prestaties van de overheidomvat logische afbeelding die de overheidsdoelstellingen (begrotingsinputs, -outputs, -outputs en -resultaten) afstemt op de kapitaal-, exploitatie- en salarisuitgaven, waarbij de afstemming en de doelstellingen in de loop van de tijd veranderen
2. Waar de speciale kenmerken van salarisplanning kunnen worden gemodelleerd, inclusief vakbondsovereenkomsten, salarisschalen, vacaturepercentages, inhoudingen, bonussen, onkosten en verlofopbouw
3. Kern Planning ambtenarenapparaat omvat personeelsbeheer dat het hele "establishment" van de overheid omvat, profielen van ambtenaren en salarisstructuren om normen te helpen creëren
4. Met de automatisering van payroll om fouten en corrupte praktijken te verminderen
5. En trainingsprogramma's voor capaciteitsopbouw de capaciteiten van ambtenaren verbeteren
6. Het GRP maakt gebruik van een ICT-platform als basis met inbegrip van een veilige infrastructuur
7. Gebruikersgroep controleszijn gedefinieerd in het ICT-platform
8. Meer geavanceerdBeheer van het ambtenarenapparaat functies kunnen na verloop van tijd worden geïmplementeerd, zoals werving  om kandidaten aan te trekken met de gewenste opleiding, vaardigheden en ervaring
9. Indien van toepassing, talentmanagement methoden kunnen worden ingevoerd om aanvullende training, begeleiding en promotie te bieden
10. Met de introductie van op verdienste gebaseerde betalen voor prestaties aanvullende stimulansen te bieden om de prestaties van het ambtenarenapparaat te verbeteren

Governance-instrumentarium

Het scenario voor het beheer van de overheidsdiensten vereist dat de systemen van het GRP de geleidelijke activering van goede praktijken in de hervorming van de overheidsdiensten kunnen ondersteunen:

• Ondersteuning voor het modelleren van complexe salarisstructuren voor planning met het opnieuw voorspellen van de salarisuitgaven op basis van de werkelijke loonlijst
• Ondersteuning voor meerdere betalingsmethoden voor overheidsdiensten, waaronder het afdrukken van beveiligde cheques, vouchers, betaalmeesters, elektronische geldoverboeking en ondersteuning van debetkaarten op basis van de situatie van de financiële diensten in het land
• Niet-financiële functies van het ambtenarenapparaat richten op capaciteitsopbouw en talentmanagement

In elk stadium van de levenscyclus van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën zijn er instrumenten voor GRP-governance:

• Controles
• Scheiding van taken zorgt voor een goede discipline in personeelsbeheer en vermindert de kans op vriendjespolitiek
• Goedkeuringen voor alle fasen in de levenscyclus van het ambtenarenapparaat, zoals indienstneming, bevordering, bonussen en ontslag
• Integratiezorgt ervoor dat controles en functies consistent werken in meerdere modules, met name in combinatie met de belangrijkste financiële, budget- en betalingssystemen

Sommige governance-instrumenten vergroten specifieke delen van de levenscyclus van progressieve activering:

• Logische toewijzingomvat analytisch tools die ondersteunen programmabeheer, output en uitkomsten, en essentiële prestatie-indicatoren (KPI's) de prestaties van ambtenaren beter afstemmen op de doelstellingen van de overheid
• Salaris pannen omvat analytisch gereedschap dat wordt gebruikt voor algemene begrotingsplanning dat gebruikt historische informatie en het gebruik van complex salaris structuren gebruikt in overheidsorganisaties
• Personeelsbeheer  die gebruikmaakt vananalytisch instrumenten om salarisschalen aan te passen en te rationaliseren door middel van benchmarking over overheidsorganisaties heen
• Payroll controleert  via betalingsbeheer afgestemd op personeelsbeheer dat spookwerknemers kan elimineren, de aanwezigheid kan verbeteren en de kans op corruptie kan verminderen die inherent is aan loonbetaling in contanten
• Capaciteitsopbouw via controleert om ervoor te zorgen dat training wordt gebruikt om ervoor te zorgen dat ambtenaren over de juiste kennis beschikken en dat cursussen alleen worden aangeboden aan degenen die daarvoor in aanmerking komen
• Beveiligde infrastructuurwordt verhoogd met controle instrumenten zoals gegevensintegriteit die manipulatie in onderliggende databases voorkomt, encryptie die mensen de toegang tot bepaalde soorten gegevens belet, en algemene IT-beveiliging zoals virtuele particuliere netwerken om ICT-manipulatie te beperken
• Gebruikersgroep controles wordt vermeerderd met gebruikersbeheer zoals wachtwoord controleert
• Aanwerving functies om waar nodig ambtenaren aan te trekken met de vereiste vaardigheden, opleiding en ervaring, waaronder front-office transparantiefuncties met elektronische werving
  en workflow controleert aanwerving minder subjectief maken
• Beheer van talent functies, waaronder workflow controleert en analytics besluitvorming instrumenten om ambtenaren die bijdragen tot prestatieverbeteringen, vooruit te helpen via bevorderingen en opleiding als onderdeel van een professionaliseringsproces van de overheidsdienst
• Betalen voor prestaties met workflow controleert en analytics besluitvorming hulpmiddelen om prestaties meer te stimuleren

Bestuurlijke factoren

Instellingen en institutionele kenmerken zoals capaciteit en politieke wil zijn noodzakelijk om de bestuurscapaciteiten van GRP effectief te benutten.

Institutionele bestuursfaciliteiten die cruciaal zijn voor geleidelijke activering zijn onder meer:

• Openbare dienst capaciteiten en stimulansen moeten worden aangepast om professionalisering te ondersteunen
• Politieke wil door belanghebbenden zoals de uitvoerende macht en hoge ambtenaren om veranderingen te bepleiten
• Onafhankelijkheid van de ambtelijke organisatie om veranderingen door te voeren
• Normengebruikt in human resource management is nodig om de juiste salarisschalen, stimuleringsschalen en benodigde kwalificaties voor ambtenaren voor functies te ontwikkelen.
• Nalevingprocessen die ervoor zorgen dat wordt omgegaan met spookwerknemers en personeelswijzigingen zoals promotie

Er zijn nog andere institutionele kenmerken die tijdens de levenscyclus van belang zijn:

• Capaciteit van ambtenaren moet mettertijd verbeteren om meer geavanceerde functies zoals werving en talentmanagement te kunnen uitvoeren.
• Informele processendie betutteling aanmoedigen moeten worden onderzocht en veranderd

Men kan stellen dat passende institutionele regelingen voor de opeenvolging van de hervorming van het ambtenarenapparaat slechts een beperkte impact zullen hebben zonder een doeltreffend onderliggend technologisch systeem:

• Informele processen zullen de menselijke hulpbronnen domineren zonder het opleggen van geautomatiseerde controles
• Spookwerknemers zullen moeilijk te identificeren zijn zonder elektronische identiteiten, het traceren van adressen en elektronische geldovermakingen
• Capaciteitslacunes binnen de openbare dienst zijn moeilijk bloot te leggen zonder voldoende gegevens
• Veel ambtenaren zouden onderbetaald of overbetaald kunnen zijn
• Budget schattingen zullen onnauwkeurig zijn zonder een geautomatiseerd model gebaseerd op de overheidsinstelling

Bestuursborden

Er zijn tal van signalen die worden gebruikt om de doeltreffendheid van het beheer van de overheidsfinanciën in dit scenario te meten:

• Overheidsuitgaven en financiële verantwoording(PEFA-beoordelingen worden algemeen beschouwd als een indicatie van de stand van zaken op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën in een land. PEFA geeft een gedetailleerde analyse van de volledigheid, efficiëntie en kwaliteit van de PFM-processen, waarbij sommige elementen een weerspiegeling zijn van de loonlijst.

Governanceverbanden

In dit anti-corruptie scenario:

• GRP-systemen ondersteunen geautomatiseerde governance-instrumenten die fiscale procedures afdwingen
• Governance-instrumenten binnen het GRP helpen de efficiëntie en de prestaties te verbeteren
• Kenmerken van het GRP optimaliseren de overheidscapaciteit en methodologieën zorgen voor capaciteitsopbouw als onderdeel van de professionalisering van de overheidsdienst
• Governance-instrumenten worden geleidelijk geactiveerd om achtereenvolgens meer geavanceerde functies mogelijk te maken met een verbeterde capaciteit
• Verbeterde efficiëntie en capaciteit van de openbare dienst kunnen de World Governance Indicator, doeltreffendheid van de overheid
• Professionalisering van de openbare dienst met de juiste salarissen en prikkels kan ook corruptie, de perceptie van corruptie en de World Governance Indicator, corruptiebestrijding

PEFA-impact

Progressieve actie door gebruik te maken van GRP met hulpmiddelen en enablers zal helpen om de ratings te verbeteren voor:

• PEFA C(i) Volledigheid en transparantie
• PI-11 De ordelijkheid in het jaarlijkse begrotingsproces zal worden verbeterd door middel van salarisplanning en begrotingsmodellen die nauwkeuriger ramingen zullen opleveren, met name bij de overheid waar salarissen vaak de grootste uitgavencategorie zijn en overheden de grootste werkgever zijn.
• Het meerjarenperspectief van PI-12 wordt verbeterd door de salarismodellen
• PEFA C(ii) Voorspelbaarheid en controle bij de uitvoering van de begroting
• PI-18 De effectiviteit van de looncontroles zal worden verbeterd door middel van loon- en betalingssystemen en de workflow van personeelszaken.
• PEFA C(iii) Boekhouding, registratie, rapportage
• PI-22 verbeterde tijdigheid van afstemming van rekeningen via integratie en automatisering, inclusief integratie in GRP-modules inclusief salarisadministratie
• PI-24 verbeterde kwaliteit en tijdigheid van jaarverslagen door integratie tussen salarisadministratie en financiële systemen
• PI-25 verbeterde kwaliteit en tijdigheid van jaarverslagen door integratie tussen salarisadministratie en financiële systemen

Bestuursindicatoren en -resultaten

De verbetering van meta-governance-indicatoren zoals Government Effectives en Control of Corruption verbetert het vertrouwen en de investeringen in landen. Verbeterde effectiviteit verbetert het beleid, de wetten en de regulering van die wetten. Deze indicatoren worden gebruikt door kredietinstellingen en particuliere bedrijven. Directe buitenlandse investeringen kunnen toenemen.

Casestudies: Canada en Oeganda

Geoffrey Shepherd heeft erop gewezen dat het verdienstenmodel bevordert competentie en beschermt het ambtenarenapparaat tegen politieke inmenging, maar het faalt grotendeels in ontwikkelingslanden. Hervorming van de openbare dienst wordt mogelijk gemaakt door GRP-systemen, maar vereist een aanzienlijk en aanhoudend veranderingsmanagement om de doelstellingen te bereiken.

Canada en Oeganda zijn twee landen met overheidsdiensten van vergelijkbare grootte en een Brits erfgoed. Deze landen bevinden zich op verschillende niveaus in de professionalisering van de publieke sector en staan voor verschillende uitdagingen.

Canada

Informatiesystemen voor personeelszaken en financieel beheer zijn in de Canadese federale overheid voornamelijk gedecentraliseerd naar departementen, agentschappen en commissies. Betalingen worden centraal gedaan, maar de planning is sterk gedecentraliseerd. Canadese federale overheidsorganisaties worden geconfronteerd met Commercial-Off-The-Shelf personeels- en salarissystemen die geen concept van budget hebben. Deze systemen zijn niet in staat om tekorten in het salarisbudget te voorspellen en kunnen betalingen autoriseren die het budget overschrijden.

Het gedecentraliseerde karakter van de salarisadministratie bij de Canadese overheid kan leiden tot betalingen aan ambtenaren die van afdeling zijn veranderd of gedetacheerd zijn.

De meest gebruikte tool om deze problemen binnen de Canadese overheid te beheersen is FreeBalance Performance Budgeting for Human Capital (PBHC) voor organisaties met meer dan een handvol werknemers. PBHC omvat complexe salarisschalen van de Canadese overheid, inclusief het modelleren van collectieve overeenkomsten met vakbonden. Salarisbudgetten ontwikkeld door deze organisaties omvatten alle salarisuitgaven inclusief training en reizen.

PBHC fungeert als spil voor salarisbeheer. PBHC onderzoekt de werkelijke salariscijfers om de prognoses aan te passen. Zo zullen bijvoorbeeld hogere vacaturepercentages en lagere trainingskosten in een salarisperiode potentiële overschotten laten zien. Aan de andere kant zullen hogere reis-, trainings- en certificeringskosten potentiële tekorten laten zien. HR-professionals kunnen deze informatie gebruiken om betere beslissingen te nemen en er tegelijkertijd voor zorgen dat de budgetten worden gehaald.

PBHC genereert ook journaalbonnen in financiële systemen, waaronder ERP-software indien gebruikt, voor overlopende posten en intergouvernementele overschrijvingen.

Oeganda

De regering van Oeganda kocht de modules voor ambtenarenbeheer van de FreeBalance Accountability Suite als een geïntegreerd personeels- en salarisadministratiesysteem (IPPS) ter ondersteuning van het hervormingsprogramma voor de overheidsdienst (PSRP) na een competitief aanbestedingsproces in 2009. De invoering van IPPS vergde aanzienlijke inspanningen op het gebied van veranderingsmanagement bij de ambtenarij in verschillende fasen. Dit omvatte training, het updaten van HR-processen, het controleren van systemen op spookwerknemers en potentiële corruptiegebieden en de integratie met een ERP-systeem dat niet-FreeBalance is.

De regering van Oeganda ontving een FreeBalance Public Financial Management Award of Excellence voor gegevens- en procesmigratie. Het IPPS-team blijft de personeelsfuncties opvolgen op basis van capaciteitsverbeteringen en het socialiseren van veranderingen. De laatste geplande fase van IPPS zal salarisplanning en budgettering omvatten. Op dit moment kan de integratie van salarisadministratie en human resources binnen de Oegandese overheid met behulp van de IPPS `shared service` in veel opzichten gelijkwaardig zijn aan die in Canada.

Conclusies

Het tempo van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën moet duurzaam zijn om blijvende verbeteringen op het vlak van bestuur te realiseren. De informatiesystemen moeten de hervorming mogelijk maken in plaats van tegenhouden. Er zijn talrijke mislukkingen geweest toen ongeschikte software wordt gebruikt voor het financieel beheer van de overheid. GRP-software kan hervorming van de openbare dienst mogelijk maken door:

• Geleidelijke activering van bedrijfsregels en workflow ter ondersteuning van modernisering
• Eliminatie van meerdere punten van corruptie, waaronder spookwerknemers en contante betalingen
• Verbeterde besluitvorming via rapportage en analyse
• Salarisplanning die ervoor zorgt dat de salarisadministratie de budgetten niet overschrijdt
• Standaardisatie van HR-processen voor werving, promotie, capaciteitsopbouw, prestatiebeoordelingen, geschillenbeheer en prestatiebeloning

Deze instrumenten en technieken kunnen het best worden ingezet door regeringen met de politieke wil om hervormingen door te voeren met de nadruk op capaciteits- en veranderingsmanagement.