Los retos de la implantación de sistemas de gestión financiera en la administración pública y La integración de estos sistemas con la tecnología más avanzada para apoyar la presupuestación basada en resultados exige comprender el cambio de contexto en el que se encuentran los gobiernos.
Figura y suelo
Tecnología básica de back-office: las famosas siglas de tres letras ERP, SCM, CPM, CRM, PPM, GRC ya no son las tecnologías empresariales líderes. Estamos en un mundo SMACT (Social, Móvil, Analítica, Nube, Internet de las Cosas), no en un mundo ERP.
Los gobiernos quieren transformarse digitalmente. Las tecnologías heredadas y el pensamiento de proyecto heredado no facilitan la transformación digital.
La tecnología para la gestión de las finanzas públicas -llámese IFMIS o ERP gubernamental, o lo que a nosotros nos gusta llamar "GRP"- ya no es la gran novedad en tecnología gubernamental.
¿Qué está pasando? ¿Se han quedado obsoletos los sistemas de back-office?
Se trata de un fenómeno tecnológico conocido como "figura y suelo"acuñado por el teórico de los medios Marshall McLuhan. Los sistemas de back-office, o "sistemas de registro", se han convertido en la base o el contexto de la nueva tecnología. De la misma manera que las redes sociales se han convertido en la figura definitoria, suplantando a la televisión. Al igual que la televisión, los "sistemas de registro" siguen siendo importantes en la medida en que contextualizar lo que nos llama la atención: social. Es la era de los "sistemas de compromiso".
¿Por qué los sistemas de participación en la Administración?
Ha pasado media década o más desde que Geoffrey Moore definió este concepto.
Moore sugiere que los Sistemas de Registro mejoran la eficiencia, mientras que los Sistemas de Compromiso mejoran la eficacia. Los sistemas de registro se centran en los costes, la calidad, la normalización y el cumplimiento.
La eficacia, en forma de rendimiento y resultados, se ha convertido en un tema importante de la reforma gubernamental. La agenda del BID hacía referencia a la "definición y uso de datos sobre rendimiento". Los Sistemas de Compromiso prometen facilitar la compleja interacción entre el gobierno, los niveles de gobierno, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y los ciudadanos. Es una visión optimista y convincente.
Ha habido cierta resistencia al concepto de "social" en el gobierno. Sin embargo, la finalidad del gobierno es social. Los gobiernos se enfrentan a "problemas complejos" de sostenibilidad, desigualdad, resiliencia, crecimiento y bienestar. Estos problemas no pueden superarse con los métodos tradicionales de gobernanza. Es necesario el compromiso, y los sistemas administrativos deben apoyarlo.
A reciente IBM Libro Blanco describe en qué se diferencian los Sistemas de Compromiso de los Sistemas de Registro:
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"Aplicaciones sociales. La mejor forma de animar a los empleados a aprovechar la información es permitirles colaborar. Ya sea en la gestión de proyectos, el desarrollo o la investigación, las aplicaciones sociales pueden facilitar la transición de una empresa de sistemas de registro a una empresa de sistemas de compromiso.
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Integración de sistemas que aún no están "conectados". Ya se trate de cadenas de suministro, ecosistemas de socios, sistemas de RRHH, etc., para que un sistema de compromiso funcione como un todo cohesionado, será necesario integrar las tecnologías.
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Tecnologías de plataforma adecuadas. Para integrar los sistemas y ofrecer otros nuevos que favorezcan una mayor colaboración -que es de lo que se trata al fin y al cabo en los sistemas de compromiso-, habrá que implantar tecnologías de plataforma adecuadas. Aunque la mayoría serán en la nubepueden representarse como ofertas SaaS, PaaS o IaaS, según corresponda".
Hoja de ruta de los sistemas de registro a los sistemas de participación
En BID ha promovido activamente la transparencia financiera de los gobiernos y los presupuestos participativos. El programa del taller identifica muchos de los obstáculos que impiden que los sistemas gubernamentales permitan la participación. Esto forma parte de la modernización de la Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) en todo el mundo. La hoja de ruta de la modernización coincide con cuatro temas del taller:
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Integración: Los sistemas financieros gubernamentales de América Latina y el Caribe carecen de integración entre subsistemas. Las clasificaciones presupuestarias y contables a menudo difieren. Además, los principales subsistemas financieros, como el de nóminas y el de adquisiciones, carecen de conciencia presupuestaria. La agenda señala la necesidad de "una mejor integración entre la información presupuestaria y el registro contable para producir el estado financiero de manera oportuna y automatizada". Esto es importante para la eficiencia, el coste y el cumplimiento de los Sistemas de Registro. Los sistemas de compromiso necesitan algo más que integración, necesitan metadatos unificados. Necesitan mucho más que informes puntuales, necesitan información actualizada y alerta temprana.
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Transparencia: "La transparencia fiscal para mejorar la rendición de cuentas de las políticas públicas de forma sencilla" es otro de los temas del taller. La transparencia y la rendición de cuentas son importantes facilitadores del cumplimiento en los sistemas de registro. Esto incluye la supervisión gubernamental, como la auditoría, y la supervisión de la sociedad civil. La transparencia forma parte integrante de los sistemas de compromiso. La carga de la transparencia fiscal gubernamental se complica cuando los metadatos difieren entre sistemas.
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Rendimiento: El taller señala la necesidad de "definir y utilizar los datos de rendimiento" y aumentar "el uso de los IFMIS en el proceso de toma de decisiones". La gestión del rendimiento es mucho más difícil en el sector público que en el privado, debido a las complejas estructuras organizativas y a la ausencia de beneficios como balance final. El camino hacia la gestión del rendimiento gubernamental suele comenzar con la definición de objetivos y programas. Los productos y los resultados aumentan la planificación y la evaluación. Es necesaria una clasificación unificada de las cuentas públicas que apoye la activación progresiva de las características de rendimiento en todos los subsistemas financieros. Sólo con esta estructura de rendimiento pueden los gobiernos implicar a la sociedad civil vinculando los planes a los resultados. De lo contrario, la asignación presupuestaria se refiere a los insumos, y no hay información objetiva que demuestre si el gobierno está teniendo éxito con los objetivos nacionales.
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Riesgo: Los sistemas de registro apoyan la "C" de Gobernanza, Riesgo y Cumplimiento (GRC). La agenda señala la necesidad de "apoyar la gestión de ciertos riesgos fiscales, como los que generan las Asociaciones Público Privadas". Los nuevos acuerdos fiscales, como la colaboración público-privada, la contratación de resultados, la externalización y el reparto de ingresos, tienen por objeto compromiso. Este compromiso promete grandes avances, pero aumenta el riesgo de los gobiernos. Los sistemas de compromiso son necesarios para que los gobiernos colaboren en la mitigación del riesgo.
Más allá de la integración técnica
Es necesaria una estrecha integración para satisfacer las necesidades de transparencia, rendimiento y mitigación de riesgos de los sistemas de participación.
Fue una señal, hace años, cuando el corrector ortográfico de Microsoft Word recomendó cambiar "integración perfecta" por "integración descarada". Y es que la integración dentro de las principales suites de software empresarial era difícil. La integración más allá de estas suites era aún más complicada. Los metadatos eran difíciles de gestionar y los pequeños cambios en cualquier sistema presentaban errores. Los estándares de servicios web ayudaron en cierta medida, pero la consolidación del software empresarial agravó la complejidad. Muchos clientes de planificación de recursos empresariales (ERP) se sorprenden al saber que es práctica habitual definir los metadatos de forma diferente entre los subsistemas de las llamadas "suites integradas". Los grandes proveedores de ERP, por ejemplo, promocionan la integración como una ventaja de sus paquetes de productos. En la mayoría de los casos, se trata de una hipérbole con mecanismos de integración complejos, especialmente con productos de software procedentes de adquisiciones de proveedores. Nuestras definiciones son:
- Interfazuna forma de obtener información de un sistema a otro que a menudo requiere un proceso manual (como la importación de datos por lotes) o una mala práctica (como los archivos planos y las llamadas directas a bases de datos)
- Integración: método automatizado para obtener transacciones de un sistema a otro que tiende a utilizar buenas prácticas (como servicios web y API), pero que puede no incluir todas las transacciones.
- InteroperabilidadMétodo automatizado de integración de todas las funciones de todas las aplicaciones a lo largo del ciclo de vida de la gestión de las finanzas públicas, incluida la gestión centralizada de metadatos.
Mi recomendación a las organizaciones gubernamentales que deseen modernizarse hacia Sistemas de Compromiso es que se centren en unificar los metadatos como parte integral del diseño. Los sistemas unificados de planificación de recursos gubernamentales (GRP), como el FreeBalance Accountability Suite, modernización de las instalaciones.
¿Más allá de los sistemas de compromiso?
Los sistemas de compromiso no son el objetivo final. El diseño unificado de Sistemas de Registro será necesario para el contexto del compromiso. Ray Wang, del Constellation Research Group, ha identificado las señales débiles que muestran la aparición de sistemas de experiencia y realización personal. Los analistas del Grupo Gartnercomo Michael Guay, describe los "Sistemas de innovación" y los "Sistemas de diferenciación".
Por tanto, los gobiernos tienen que hacer bien la integración.