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Os sistemas de adjudicação de contratos autónomos são uma boa ideia para a administração pública?

Encontrámos inúmeros governos em todo o mundo que procuram melhorar a relação qualidade/preço através da contratação pública eletrónica, por vezes designada por "e-GP". Muitos destes governos vêem a necessidade de um sistema de contratação pública eletrónica autónomo, construído de raiz ou utilizando software comercial concebido para o sector privado. Este sistema é frequentemente concebido como uma solução rápida, especialmente se a integração com outros sistemas financeiros for reduzida ao mínimo. Será esta uma boa ideia?

O sector público é diferente

  • A contabilidade e o controlo são diferentes no sector público. Os orçamentos são a lei e são necessários controlos de autorizações ao longo de todo o processo de adjudicação, caso contrário os governos correm o risco de gastar "acima do orçamento".
  • A metodologia de contratação faz parte da política. Os governos estão interessados em obter a melhor relação custo-benefício. Mas este valor é mais do que custo x qualidade. Tem também a ver com o desenvolvimento económico e a criação de indústrias. Os governos não querem poupar dinheiro em aquisições à custa de menos receitas fiscais e de um elevado nível de desemprego.
  • Algumas formas de contratação, nomeadamente o "planeamento do investimento público", são fundamentais para a política. As políticas de desenvolvimento de infra-estruturas ou de melhoria da saúde têm implicações políticas significativas.

Ciclo de contratação pública

As compras electrónicas são muito mais do que publicar e adjudicar concursos. Existem alguns elementos fundamentais nos contratos públicos:

  1. Política: Política governamental em matéria de desenvolvimento económico, gestão do investimento público e gestão do desempenho
  2. Planeamento orçamental: Utilizar a informação política e macroeconómica para planear as despesas
  3. Execução do orçamento: Gestão de receitas e despesas com contabilidade de autorizações e ajustamentos orçamentais durante os exercícios orçamentais
  4. Aquisições: Os processos administrativos de criação de concursos, avaliação e negociação com os fornecedores
  5. Gestão de contratos: Gestão de contratos plurianuais que podem incluir critérios complexos
  6. Administração pública eletrónica: O front-office da contratação pública ou contratação pública eletrónica
  7. Controlos: Orçamento, autorização, aprovação, fluxo de trabalho e controlos fiscais para assegurar uma disciplina fiscal adequada, a separação de funções e o cumprimento da lei orçamental
  8. Analíticos: Prever situações de excedente ou défice orçamental e utilizar os dados para tomar melhores decisões em matéria de contratos públicos

Existem algumas ligações importantes entre estes fundamentos

  1. Política
    • informa [2] Planeamento orçamental
    • cria controlos fiscais e de contratos públicos [7].
  2. Planeamento orçamental
    • precede [3] a execução orçamental
    • informado por [8] Análise do historial orçamental
    • conjuntos [7] Controlos que são utilizados nas fases seguintes
    • informa [8] Analítica sobre os principais indicadores de desempenho
  3. Execução do orçamento
    • precede [4] Compras no processo de requisição
    • controlada pelo compromisso [7] Controlos
    • informado por [8] Análise das previsões do excedente/défice orçamental
    • informa [8] Analítica sobre as informações relativas às despesas e receitas
  4. Aquisições
    • controlado por obrigação e fluxo de trabalho [7] Controlos
    • informado por [8] Análise das previsões do excedente/défice orçamental
    • informa a [8] Analytics sobre as informações de despesas que foram alteradas
    • gere a funcionalidade de contratação administrativa que se integra com a [5] Administração em linha
  5. Administração pública eletrónica
    • publica informações de back-office de [4] Contratos públicos
    • controlado pelos processos de aquisição em [7] Controlos para garantir o cumprimento dos regulamentos governamentais
    • informado por [8] Análise das previsões do excedente/défice orçamental
    • informa a [8] Analytics sobre as informações de despesas que foram alteradas
    • publica [6] informações sobre a gestão do contrato, tais como o nome do proponente vencedor
  6. Gestão de contratos
    • controla os pagamentos com base em contratos e processos [7] controlos
    • publica o proponente vencedor em [5] portais da administração pública eletrónica
    • informa [2] o planeamento orçamental para quaisquer compromissos plurianuais
  7. Controlos
    • Conjunto de controlos políticos, fiscais, orçamentais, de autorizações, de obrigações, de separação de funções, de conformidade e de aprovação
  8. Analíticos
    • Conjunto de ferramentas analíticas, incluindo relatórios, OLAP, extração de dados e painéis de controlo utilizados para um melhor planeamento orçamental e de despesas

Ligações entre contratos públicos em pormenor

Como fornecedor de Planeamento de Recursos Governamentais (GRP), a FreeBalance suporta todo o ciclo orçamental e de aquisições. Muitos observadores cometem o erro de ver o aprovisionamento como uma das muitas caixas negras onde existe uma integração de dados limitada e gerível.
 
A realidade é que pode haver uma perda significativa de controlos em todo o ciclo de aquisição quando a integração profunda não é implementada na administração pública. Muitos sistemas de adjudicação de contratos prontos a utilizar, por exemplo, não têm acesso a controlos orçamentais e de autorizações.
 

  1. Política
    1. Taxonomia de desempenhoA política governamental determina objectivos - estes objectivos são estruturados e aumentam (2.1) Plano de contas para acompanhar e gerir
    2. Política de desempenho: a política governamental determina as abordagens em matéria de direitos aduaneiros, comércio livre, desenvolvimento económico (por exemplo, incentivando regiões, minorias ou indústrias desfavorecidas)
  2. Planeamento orçamental
    1. Plano de contasAs classificações orçamentais incluem a taxonomia do desempenho (1.1), a informação sobre a organização, a localização, o programa e o fundo que é utilizada no planeamento e na execução (3)
    2. Controlos orçamentais: são criados limites para as despesas, normalmente a níveis agregados do plano de contabilidade e, frequentemente, com controlos múltiplos a diferentes níveis e em diferentes prazos, consoante o regime de controlo utilizado - este é o principal elemento dos controlos (7) na gestão das finanças públicas (GFP)
  3. Execução do orçamento
    1. Requisições de compra: criado com base no (2.1) Plano de Contas e gerido pelo (7.4) Controlos das autorizações e regras relacionadas com os métodos e montantes de compra que requerem aprovação
    2. Lojas e Inventário: algumas requisições são satisfeitas pelos armazéns internos da administração pública
    3. Transferências orçamentais: com base na análise macroeconómica (8.1), nos cenários (8.2) e nas previsões orçamentais (8.3), os governos utilizam as transferências orçamentais, as transferências de verbas e os suplementos com base num conjunto de regras - estas alterações são repercutidas em cascata ao longo do ciclo de adjudicação de contratos, incluindo compromissos e obrigações
    4. Activos, instalações e frota: as aquisições que são (6.3) entregues tornam-se activos fixos e de capital que são subsequentemente depreciados (e apreciados em alguns casos) se for utilizada a contabilidade de exercício (e a substituição de activos informa o planeamento orçamental)
  4. Aquisições
    1. Aprovisionamento: processo de identificação dos proponentes qualificados
    2. Catálogos de fornecedores: os catálogos são utilizados para aquisições simples a complexas, como a identificação de fornecedores que fabricam uma classe de produtos
    3. Fluxo de trabalho de aprovisionamentoAs administrações públicas têm diferentes métodos de aquisição e compra com diferentes regras - estas regras devem funcionar como (7) controlos para que todo o processo de aquisição seja automatizado de modo a cumprir os regulamentos governamentais - isto inclui concursos em várias fases, tais como um pedido de informação como primeira fase de um pedido de proposta ou a utilização de leilões invertidos. [Além disso, as alterações, clarificações, extensões e cancelamentos são situações típicas, pelo que o software de contratação tem de gerir as comunicações através do portal, de correio eletrónico e de ferramentas de gestão de processos].
    4. Critérios de avaliação: os conceitos de otimização dos recursos significam que os critérios de avaliação devem ser desenvolvidos antes do lançamento do concurso ou, em alguns casos, antes da avaliação do concurso
    5. Documento de aquisiçãoo documento do concurso, que inclui termos e condições, requisitos, informações sobre o valor e critérios do fornecedor, deve ser automaticamente processado com base no fluxo de trabalho para eliminar erros
    6. Publicação do concurso: os concursos são publicados em (751) sítios de contratação eletrónica com registo de fornecedores - as regras de fluxo de trabalho podem também incluir a notificação por correio eletrónico do fornecedor
    7. Receção de propostas: as administrações públicas recebem os concursos fisicamente e através de portais - normalmente, a conceção é feita de forma a que todas as propostas sejam abertas ao mesmo tempo
    8. Avaliação do concurso: o pessoal do governo avalia as propostas e selecciona os vencedores
    9. Negociação com o fornecedor: os governos e os vendedores negoceiam termos e condições - isto tem de ser captado porque afecta os contratos
    10. Ordem de compra(7.3) são necessários controlos das obrigações para garantir que o orçamento não é excedido antes da entrega automática da OP e do contrato
    11. Publicação do vencedor: os proponentes vencedores e os montantes dos contratos são publicados no portal (5.1) de contratação pública eletrónica, para maior transparência e para incentivar os fornecedores a tornarem-se mais competitivos em termos de preços e de valor
    12. Compromissos de vários anoscontratos de aquisição complexos que excedem um único exercício orçamental - a necessidade de gerir os compromissos inclui (3) controlos e reconhece-se durante o (2) planeamento orçamental que parte do orçamento anual já está comprometida devido a um contrato
    13. Histórico do fornecedor: pode ser utilizado para informar a avaliação das propostas
    14. Gestão de litígiosOs proponentes perdedores podem contestar parte do processo e das decisões tomadas, ou pretender preencher um relatório sobre a vitória/derrota - é necessário um fluxo de trabalho que gira e acompanhe as comunicações
    15. Lista negra de fornecedorespermite às administrações públicas eliminar os fornecedores que não tenham tido um bom desempenho ou que sejam desonestos
  5. Administração pública eletrónica
    1. Portal de compras electrónicasgestão dos fornecedores e dos concursos e apresentação dos vencedores
    2. Portal eResults: mostra os progressos e os resultados dos projectos de investimento público
  6. Gestão de contratos
    1. Renderização do contratoo contrato deve ser processado automaticamente com base no governo (7.7) controlos do contrato e fluxo de trabalho de aprovação para evitar erros
    2. Entrega: Mercadorias Notas de receção, documentação que prova que os fornecedores entregaram produtos e serviços que estão sujeitos a pagamento e que são utilizados para mostrar (7.2) os resultados da administração pública onde os cidadãos podem ver o progresso do projeto
    3. Aceitação: pode ser necessário efetuar testes de aceitação antes de iniciar qualquer processo de pagamento
    4. Alterações: alterações introduzidas no contrato, na sequência de (7.7) controlos do contrato
    5. Gestão de pagamentos: os pagamentos a fornecedores devem seguir o contrato, (7.7) controlos do contrato e (7.8) controlos de pagamento
    6. Gestão de litígios: é necessário gerir o fluxo de trabalho para eventuais litígios sobre pagamentos e prestações
  7. Controlos
    1. Segregação de Deveresgarante que uma pessoa não pode desempenhar demasiadas funções, a fim de evitar a fraude
    2. Regras de aprovação: regras governamentais relacionadas com os métodos de aprovação em várias etapas com base no contexto da preparação, execução, aquisição, contratação, pagamento do orçamento, etc.
    3. Controlos orçamentais: os controlos de alto nível, normalmente mais de um conjunto de controlos agregados do (2) sistema de preparação do orçamento
    4. Controlos das autorizaçõesOs compromissos não vinculativos (soft commitments): por vezes designados por compromissos não vinculativos ou pré-empenhos, reservam fundos para os custos estimados a fim de garantir que (3.1) as requisições de compra não excedam o orçamento global
    5. Controlos das obrigaçõesPor vezes designados por compromissos ou compromissos firmes, em que os fundos são reservados para ordens de compra (4.10), assegurando que as obrigações contratuais não excedem o orçamento global
    6. Controlos das aquisições: frequentemente relacionado com montantes totais e métodos de aquisição
    7. Controlos de contratosgarante que os pagamentos seguem a letra dos contratos, o que inclui a gestão de atrasos, alterações de contratos, pagamentos por etapas, penalizações, etc.
    8. Controlos de pagamento: a fase final de aprovação das notas de despesas e dos pagamentos
  8. Análise
    1. Análise MacroeconómicaAnálise para determinar as receitas previstas e a dívida disponível utilizada principalmente no (2) Planeamento orçamental
    2. Planeamento de Cenários: desenvolvimento de diferentes modelos para permitir uma ação rápida durante o ano fiscal
    3. Previsão orçamentalAnálise da evolução das despesas e das receitas, que permite efetuar alterações aos orçamentos durante o exercício
    4. Gestão das despesasanálise de múltiplos contratos que permite atualizar (1.1) a política de aquisições e pode também ser utilizada para agrupar múltiplas (3.1) requisições de compra para obter preços por volume

Outras observações

  • Os programas informáticos de aquisições que não têm em conta o orçamento aumentam os encargos das administrações públicas com processos manuais e duplicados em que se corre o risco de exceder a votação
  • Os processos administrativos de aquisição na administração pública tendem a ser mais complexos do que no sector privado, como qualquer contratante da administração pública se apercebeu ao analisar o software de automatização de propostas
  • Muitos ciclos de aquisições são altamente publicitados. Por exemplo, no Canadá, as duas últimas vezes que os governos nacionais caíram por moções de não-confiança deveram-se a aquisições - aquisição de aeronaves (2011) e eventos contratos de patrocínio (1993-2006). (De facto, no Canadá, a contratação pública tem sido uma questão importante desde os tempos da Canadian Pacific Railway - escândalo do pacífico (1871) e inclui reciprocidade ou comércio livre com os Estados Unidos (1911), o debate sobre o gasoduto (1956), “vagabundos do bem-estar das empresas" (1972), e aquisição de helicópteros militares (1993). Os resultados destas situações de contratação politizada?
    • Mudança de partido no poder em 1871, 1911, 1956, 1993 e 2006
    • O partido no poder perdeu a maioria do governo em 1972
    • Apesar da situação em 2011, o governo minoritário alcançou o estatuto de maioria
  • A contratação pública é uma das principais fontes de corrupção nos países desenvolvidos e em desenvolvimento. A falta de integração dos sistemas dificulta a realização de auditorias.

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