O que causa a falha do sistema de gestão financeira do governo?

Posted on Julho 18, 2019 em PFM

O que causa a falha do sistema de gestão financeira do governo?

As taxas de fracasso do governo Sistema de Informação de Gestão Financeira (FMIS) as implementações são elevadas. Mas isso não significa que os problemas não possam ser ultrapassados. Tudo o que é necessário é uma compreensão adequada dos motivos pelos quais os sistemas de gestão financeira do governo falham.

FreeBalance tem vindo a implementar estes sistemas em estados maduros, emergentes e frágeis em todo o mundo há quase 40 anos. Estas experiências conduziram a uma análise abrangente das causas profundas das falhas de implementação do FMIS - que partilhamos livremente, de acordo com o nosso mandato orientado para o objectivo de permitir a reforma da GFP que importa.

O que é um Sistema de Gestão Financeira do Governo?

Um FMIS, ou aquilo a que chamamos Planeamento de Recursos Governamentais (GRP), é o sistema ou um conjunto de software desenvolvido à medida ou Commercial-Off-The-Shelf (COTS) que automatiza o ciclo orçamental do governo e está integrado com funcionalidades não financeiras, tais como recursos humanos com folha de pagamentos. É um sistema integrado e unificado que permite a um governo desempenhar as suas funções de Gestão das Finanças Públicas (GFP).

A boa GFP está associada à boa governação, transparência e responsabilidade - todas características importantes se um governo quiser construir confiança, atrair ajuda / investimento estrangeiro, e elevar a sua posição na comunidade internacional.

Como é que um sistema GRP ajuda as avaliações da PEFA?

Um FMIS robusto e eficaz é também um instrumento importante para os governos preocupados em melhorar os seus Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA) avaliações. A automatização do PRFV assiste com muitas das Estrutura da PEFA requisitos:

• Fiabilidade orçamental (PI-1 a PI-3)
• Acesso público à informação fiscal (PI-9)
• Gestão de bens públicos (PI-12)
• Gestão da dívida pública (PI-13)
• Previsibilidade e controlo na execução orçamental (PI-19 a PI-25)
• Contabilidade e relatórios (PI-27 a PI-29)

PEFA mede os produtos e resultados de pessoas, processos e práticas apoiados pela tecnologia GRP, pelo que é importante que um sistema GRP ajude - e não impeça - os governos a melhorar a gestão fiscal em todos os oito pilares da PEFA. 

O contributo tecnológico difere entre as medidas, mas os aspectos do software GRP que são particularmente relevantes para a gestão fiscal do governo são:

Contribuição do GRP para a Boa Governação

• Planeamento orçamental com fluxo de trabalho e análise permite planos orçamentais credíveis, documentos orçamentais transparentes, planos orçamentais de investimento público e de capitalenquanto apoia abordagens baseadas em políticas de vários anos
• Controlo das despesas a gestão de compromissos e obrigações permite coerência entre a execução do orçamento e o plano, controlo e previsibilidade da execução orçamentale contabilidade governamental
• Administração Fiscal o tratamento de receitas fiscais e não fiscais permite declaração de rendimentose mobilização fiscal
• Gestão da Dívida Pública quando integrado com outros componentes do PRFV permite gestão da liquidez e do passivo
• Gestão de activos incluindo investimento, activos fixos e de capital permite optimização de activos
• Gestão da folha de pagamento quando integrado com recursos humanos e sistemas financeiros permite previsibilidade e controlo salarialque é frequentemente a maior despesa de muitos governos 
• Aquisições quando integrado com controlos de compromisso permite gestão da relação qualidade/preço para o controlo da execução orçamental, uma consideração importante, dado que alguns governos gastam cerca de 20% do PIB do país em aquisições
• Reconciliação Fiscal através de pagamento, banco, contas provisórias, integração de receitas e despesas permite relatórios precisos e eficazes e pode melhorar a liquidez
• Relatórios Fiscais permite relatórios de transparência e estatutários atempados, relatórios atempados e precisos sobre a situação fiscal do governo com relatório trimestral e anuals que apoiam auditoria e exame minucioso
• Transparência Fiscal movido a partir de dados GRP permite transparência orçamental, auditoria e exame minucioso
• Previsão com planeamento de cenários construídos com base em dados GRP permite precisão do plano orçamental, análise baseada em políticase previsibilidade das receitas e despesas

Porque é que os projectos FMIS falham 

A tecnologia é apenas parte da solução. A melhor tecnologia possível pode ser implementada de forma deficiente. Infelizmente, pessoas, elementos de processo e prática estão em jogo.

Identificámos uma série de problemas que ocorrem independentemente da solução informática seleccionada.

Concepção do projecto

O conceito e concepção do projecto contribuem muitas vezes para resultados pobres em termos de GRP. 

Os problemas incluem:

1. Requisitos Desconectar: Contratação de peritos externos para produzir documentos de concurso que não estão familiarizados com o contexto do país não conseguem diagnosticar as necessidades reais ou seguem preconceitos pessoais sobre o que deveria ser importante
2. Melhores Práticas Mimicry: Especificar a utilização das chamadas "melhores práticas" que são inadequadas para a capacidade governamental, não correspondem à legislação governamental ou são soluções para problemas que os governos não têm
3. “Caminhos de Vaca de Pavimentação”: Especificar os processos tal como estão, em vez de repensar com base na automação moderna 
4. Sequenciação deficiente: Seguindo uma sequência de reforma da GFP que não corresponde ao contexto governamental do que (execução orçamental, planeamento orçamental, mobilização de receitas, investimentos públicos, aquisições, salários e reforma da auditoria) terá o maior efeito positivo, dadas as limitações de capacidade
5. Fadiga da Reforma: Envolvendo números irrealistas de processos e reformas legais combinados com a instalação de demasiados módulos financeiros
6. Foco IT: Ver o PRFV principalmente como uma preocupação de tecnologia da informação, e não como uma reforma e transformação 
7. Enfoque técnico: Ver o GRP principalmente como uma preocupação técnica do Ministério das Finanças, em vez de algo que terá de se espalhar por todo o governo
8. Falta de cobertura: Construir o GRP com base nas necessidades do ministério das finanças e não nas necessidades de GFP dos ministérios, agências, departamentos, governos subnacionais e para-estatais
9. Gestão de Projectos Rígidos: Construir marcos irrealistas e processos rígidos de estilo cascata em vez de reconhecer que as especificações originais são provavelmente defeituosas, e os processos ágeis são frequentemente mais eficazes
10. Falácia de estado: Favorecer e seleccionar os grandes fabricantes de software Commercial-Off-The-Shelf (COTS) e os grandes integradores de sistemas, com a falsa convicção de que isto fará avançar a percepção do estatuto do governo
11. Desconectar a estrutura de governação: Lidar indirectamente com fabricantes de software COTS através de integradores de sistemas que podem não compreender o software escolhido no contexto governamental, ou que podem procurar aumentar as receitas através de personalização e encomendas de mudança frequentes
12. Rip and Replace Many Systems: implementação de uma única solução concebida para substituir múltiplos sistemas (muitas vezes às centenas com integração limitada) com a perspectiva de que todos os tipos de eficiência serão alcançados ignorando a natureza especial e o fluxo de trabalho de muitos dos sistemas

Implementação do projecto 

Inadequado Implementação do PRG as práticas contribuem frequentemente para o fracasso da gestão financeira do governo. 

Os problemas incluem:

1. Falta de vontade política: Expectativas de que o software 'apenas aconteça' com uma visão limitada da liderança política; sem pessoal totalmente dedicado, sem pessoal qualificado, ou com uma rotação significativa da equipa de projecto do governo 
2. Incentivos desencontrados: Incomparar os incentivos com o sucesso, tais como recompensar os funcionários públicos se os horários forem cumpridos (por exemplo, o sign-off ocorre mesmo quando os casos de teste falham) ou recompensar os funcionários públicos para encontrar falhas com os vendedores (por exemplo, multar os vendedores mesmo quando os casos de teste são bem sucedidos)
3. Sem conhecimentos de GFP: Contratação de consultores de implementação que compreendam a tecnologia e os produtos, mas não tenham conhecimentos governamentais ou de GFP
4. Má gestão da mudança: Assumindo que os utilizadores utilizarão software GRP após a implementação; ou que a gestão da mudança organizacional é algo feito no início do projecto e através de boletins periódicos
5. Capacitação inapropriada: Capacitação através de formação em produtos sem PFM, projecto ou formação e mentoria em TI - que pode ser ainda mais complicada quando a formação é ministrada por quem não está familiarizado com o domínio da PFM
6. Falta de Integração e Interfaces: Integração com os subsistemas necessários através de métodos manuais ou práticas de integração deficientes
7. Classificações orçamentais e contabilísticas ineficazes ou desconectadas: Criação de classificações dos planos de contas que não são consistentes com as necessidades de dados governamentais, não suportam normas internacionais, são diferentes entre classificações orçamentais e contabilísticas, ou não são suportadas em subsistemas como folhas de pagamento e aquisições
8. Controlos desintegrados: Tentativa de duplicar e manter o compromisso, segregação de deveres e controlos de aprovação entre sistemas; ou subsistemas que não têm controlos governamentais
9. Complexidade do processo: Processos de construção que requerem demasiadas fases de aprovação e não reflectem o risco inerente e a capacidade da função pública
10. Quadro jurídico Falácia: Personalização do GRP para executar processos antiquados sobre a visão errada de que qualquer alteração exigirá uma reforma legal
11. Relatórios ineficazes: Desenvolver relatórios que não sejam baseados em excepções, preditivos ou que reflictam preocupações governamentais tais como orçamento e disponibilidade de dinheiro
12. Pedidos de alterações tardias: Esperando que as alterações ao software possam ser realizadas muito tarde nos projectos
13. Pessoa mais bem paga: Tomada de decisões com base na opinião de funcionários superiores do governo ou de projectos que têm precedência sobre factos e conhecimentos de pessoal mais qualificado
14. Calendário Escravidão: Seguindo o calendário original, em detrimento da formação dos utilizadores, testes de aceitação e melhorias de baixo custo de implementação
15. Sinal de saída tardio: Atraso nas aprovações de marcos que se sucedem em cascata ao longo do projecto, o que leva à resistência à mudança

Práticas Pós-implantação

As práticas inadequadas de utilização do PRFV contribuem frequentemente para resultados deficientes do PRFV. 

Os problemas incluem:

• Quadro jurídico deficiente: Sistemas GRP operacionais baseados em quadros legais desactualizados que introduzem práticas deficientes, particularmente nos controlos
• A prática não segue o processo: Trabalhar em torno de quadros legais e boas práticas (por exemplo, partilha de senhas) para contornar a segregação de direitos; utilizar códigos de conta incorrectos para despesas em vez de solicitar transferências orçamentais; fraccionar aquisições para se enquadrarem nos mínimos dos contratos públicos; ou pagamentos tratados fora do sistema
• Gravação Não Controlada: Utilização do sistema GRP como um sistema de registo para transacções que já ocorreram, levando a soluções e dados imprecisos
• Desconfiança e Duplicação: Duplicação das transacções GRP com papel porque o sistema é desconfiado ou porque existem preocupações de trabalho, levando à redução da eficiência
• Orçamentos Incríveis: Desenvolver orçamentos que não são credíveis, resultando em transferências orçamentais frequentes, orçamentos suplementares e trabalhar em torno de controlos de compromissos
• Desconexão de prioridades governamentais: Criar orçamentos e gastar fundos com base em preocupações departamentais e não em prioridades governamentais como estratégias e visões de desenvolvimento nacional
• Rotatividade do pessoal: Perda de pessoal qualificado para outros ministérios ou para o sector privado
• Silos do Governo: Tentativa de gerir as finanças públicas quando existem unidades organizacionais fortes e não cooperantes para funções como a dívida, impostos, investimentos públicos e salários
• Sobre-Centralização ou Sobre-Descentralização: Gestão dos processos das finanças públicas demasiado centralizada, como a aprovação de todos os compromissos no ministério das finanças, ou demasiado descentralizada, como o fornecimento de discrição na transferência de orçamento quando não há capacidade suficiente
• Interferência política: Mudança de prioridades de despesa com base no pensamento político a curto prazo, tal como para campanhas de reeleição
• Falta de transparência: Limitar a divulgação das prioridades, orçamentos, despesas, receitas e aquisições ou investimentos públicos dentro do governo e com o público que limita a responsabilização 
• Ignorando as provas: Tomar decisões baseadas em dogma ou pensamento passado contrário à informação clara dos sistemas GRP 
• Má previsão: Gestão das finanças públicas sem planeamento de cenários ou previsão adequada de potenciais excessos de compromisso, necessidades de liquidez, alterações salariais, flutuações cambiais, tensões comerciais e desastres naturais
• Infra-estrutura informática pobre: Alojamento de tecnologia GRP com capacidade de servidor inadequada, tolerância limitada a falhas, falta de patching, tecnologia legada, ou práticas de gestão de TI deficientes
• Falácia do custo afundado: Continuar a investir tempo e dinheiro em sistemas GRP que não se possam adaptar às necessidades reais do governo, reformas futuras, ou capacidade de serviço público 
• Vulnerabilidades baseadas em dinheiro: Utilização da base de caixa para a contabilidade que pode esconder transacções, aumentando frequentemente os pagamentos em atraso
• Desconexão de dinheiro e orçamento: Gerir despesas com base na disponibilidade de caixa, ou gerir despesas com base em orçamentos que não têm integração com a liquidez real compromete o planeamento de caixa e a fiabilidade orçamental

Mais ajuda de FreeBalance

FreeBalance oferece uma gama de serviços de consultoria que são personalizados para os governos e incluem a identificação da sequência de reformas da GFP com base em prioridades, modernização das estruturas institucionais, sistemas operacionais e mandatos, e alinhamento de políticas e orçamentos com o bem-estar dos cidadãos e o desenvolvimento sustentável. 

Entre em contacto para estabelecer uma conversa pessoal sobre como a FreeBalance pode ajudar a viagem de reforma da GFP do seu país.