Doug Hadden, Vicepresidente de Productos
Es la era de la construcción y la destrucción de mitos sobre la PFM.
De clichés y modas. De cinismo y aversión al riesgo.
Pero, en última instancia, es la era de una mayor comprensión de lo que funciona en la reforma de la gestión de las finanzas públicas.
Debate bidimensional
Los debates actuales sobre la eficacia de la gestión de las finanzas públicas parecen centrarse en las ventajas relativas de tecnología aplicada frente a práctica aplicada. Parece existir la opinión entre muchos de que las prácticas probadas pueden automatizarse a través de la tecnología y las denominadas iniciativas técnicas, como las Estadísticas Financieras Gubernamentales (EFG) o las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), darán resultados positivos. Existe la opinión contraria de que el contexto del país es fundamental: la capacidad institucional, la situación macroeconómica y las normas culturales deben impulsar la reforma.
Ambos puntos de vista son válidos. La verdad se encuentra en un lugar difuso entre ambos. Donde hay elementos de ambos.
Las buenas prácticas frente al mito del contexto nacional
"Mejores prácticas" se ha convertido en un meme omnipresente en los sectores público y privado. Muchos sospechan que se trata de una frase en clave para vender software ("mejores prácticas" incorporadas) o consultoría. Matt Andrews, de la Harvard Kennedy School ha descrito las deficiencias de adaptar los llamados buenas prácticas especialmente trasladar una reforma que parecía funcionar en un país a otro . Mi sensación es que el mito de las "mejores prácticas" está desgraciadamente vivo en la gestión de las finanzas públicas. ("Mejores prácticas" sigue siendo una justificación para que los donantes financien iniciativas de gobernanza). Harán falta algunos años más para que este mito muera.
El mito opuesto es que el éxito de la reforma de la gestión de las finanzas públicas es más un arte que una ciencia. Si no el arte de presupuestar, gastar y gestionar el dinero público . Desde este punto de vista, la reforma de la gestión de las finanzas públicas es el resultado de la comprensión del contexto nacional. Richard Allen ha afirmado que las complejidades del proceso de reforma no son susceptibles de modelización; tampoco lo son las condiciones propicias, políticas y administrativas, que son fundamentales para el éxito y varían tanto de un país a otro. Este mito es particularmente fuerte en la comunidad de la gestión de las finanzas públicas. El resultado parece ser que los expertos en GFP dan consejos contradictorios al mismo gobierno. Es asombroso el número de veces que se dice a los funcionarios del gobierno que aceleren o ralenticen las reformas. Que se centren en la planificación presupuestaria o que se centren primero en la ejecución presupuestaria. Que creen una comisión anticorrupción o que reformen primero la función pública.
¿El éxito de la reforma de la gestión de las finanzas públicas no puede adivinarse mediante algún tipo de magia negra?
Por eso nos fijamos en el conjunto de prácticas que se sabe que funcionan. Se trata de buenas prácticas que permiten el éxito de la gestión de las finanzas públicas en determinadas circunstancias. Algunas prácticas son mejores en función del contexto del país. La cuestión aquí es que el "contexto del país" no es ni la mitad del misterio que se quiere hacer ver. Disponemos de datos abiertos, evaluaciones de la gestión de las finanzas públicas, la gobernanza y la transparencia, y datos macroeconómicos nacionales. La información no es perfecta, pero es suficiente:
- Comparar la situación del país con la de otros países.
- Evaluar lo que ha funcionado y lo que no en contextos similares.
- Acotar las buenas prácticas que pueden funcionar
- Y, la habilitadores tecnológicos de estas prácticas
¿Las reformas técnicas son eficaces o no?
Hay pruebas de que iniciar reformas técnicas sin otras condiciones tiende a tener resultados limitados. Matt Andrews descubrió que los gobiernos podían mejorar Gasto público y responsabilidad financiera (PEFA) en la reforma legal sin llevar necesariamente esas reformas a la práctica formal. Y, como Jack Diamond, ha ha argumentado La implantación de tecnologías como la Planificación de Recursos Gubernamentales (PRG), también conocida como Sistemas Integrados de Información de Gestión Financiera, no es una "panacea".
Sin embargo, las reformas técnicas son temas importantes para los donantes. Y los sistemas de GRP se consideran una herramienta para posibilitar la reforma de la gestión de las finanzas públicas.
La idea de que la reforma es una tecnología de 5%, o posiblemente no más de 1%, formó parte de un debate reciente en http://freebalance.com/blog/?p=3969 . Yo estaba tuiteando durante el evento y me preguntaron cuál era mi opinión. Mi opinión sigue siendo que estas llamadas reformas técnicas afectan a la gobernanza a través de cambios en comportamiento . Como hemos descritos en nuestro Marco de Gobernanza FreeBalance :
- Tecnología GRP para automatizar las funciones financieras de la Administración
- proporciona un conjunto de herramientas: controles, front-office, toma de decisiones
- que aprovechan las instituciones cuyas capacidades pueden mejorar o reducir la eficacia
- que tiene efectos positivos o negativos que se exponen en medidas como la calificación crediticia o la percepción de la corrupción.
- que se utilizan para importantes indicadores compuestos como los Indicadores Mundiales de Gobernanza
- que, con otros indicadores, muestran resultados de gobernanza como el crecimiento económico o las mejoras educativas.
¿Las reformas técnicas son fáciles o no?
Algunos observadores sugieren que llevar a cabo reformas técnicas, incluida la implantación de un sistema de gestión financiera, es algo fácil y menos político. Philip Krause ha sugerido que estas reformas técnicas no son de magnitud a, por ejemplo, una rendición de cuentas parlamentaria adecuada, lo que implica sistemas de partidos, sistemas electorales, libertad de los medios de comunicación. Hay una diferencia entre los contables que retocan el plan contable y la transformación de la sociedad. . Mi comentario en aquel momento fue: "Me parece artificial esta noción de que existe una distinción entre reformas técnicas y políticas. Las reformas técnicas representan un subconjunto de las reformas políticas".
Pero hay matices en esta noción de "contables juguetones" (y economistas juguetones) que quedó al descubierto con un reciente intercambio en Twitter con Matt Andrews.
Normas internacionales de contabilidad #ipsas o #ifrs parecen soluciones a problemas globales, pero están destinadas a ser limitadas bit.ly/Xkodlm
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
@saldo libre la cuestión no es si es complicado, sino si es complejo.implica a mucha gente, convergencia cultural, etc.
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
@saldo libre Digo complejo porque se asocian muchas personas y cambios de valores. Se requieren ideas básicas como la divulgación, etc., que a menudo están ausentes.
- Matt Andrews (@governwell) 3 de abril de 2013
Andrews sugiere que los tinkers de la PFM se encuentran con barreras políticas. Nuestra experiencia de aplicación en muchos países es que esto es cierto. Sin embargo, la desincentivos políticos y las complejidades técnicas difieren para estas prácticas:
- El apoyo a los Marcos de Gasto a Medio Plazo (MTEF) es altamente político (puede transformar las prioridades presupuestarias y amenazar los intereses creados) y altamente técnico (requiere una gran capacidad para gestionar presupuestos plurianuales, utilizar la presupuestación por programas y comprender los costes recurrentes a largo plazo de los proyectos de inversión pública.
- El apoyo a la contabilidad por el principio de devengo es altamente político (muestra el verdadero valor de los programas gubernamentales y la verdadera carga de la deuda pública que amenaza los modelos clientelares de la política - también expone los atrasos) y altamente técnico (depreciación de activos de capital, contabilidad de pasivos contingentes).
- El apoyo a las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) tiene graves implicaciones políticas si se siguen las normas de devengo. El apoyo a las IPSAS basadas en el criterio de caja puede tener implicaciones políticas en la contabilidad de los requisitos subnacionales y de las empresas estatales (SOE). Además, existen importantes problemas técnicos para contabilizarlo. Pero el apoyo de las IPSAS basadas en el efectivo a la contabilidad de las administraciones nacionales tiene implicaciones políticas moderadas porque los datos no son necesariamente abiertos y son fáciles de apoyar en los sistemas financieros. La política de hacer que los datos sean abiertos. De la auditoría independiente. Del control legislativo. Bueno, eso es una cuestión política diferente del apoyo a las IPSAS.
- El apoyo a las Estadísticas Financieras Gubernamentales (EFG) tiene barreras políticas limitadas porque ayuda a justificar los fondos de los donantes y es de complejidad técnica moderada porque puede generarse a partir de los sistemas financieros cuando se diseña adecuadamente.
Conclusiones: Nuance por encima de los enfoques mágicos
Si la reforma de la gestión de las finanzas públicas estuviera bien entendida, lo estaríamos haciendo mejor. Los observadores que se centran bala mágica como factor crítico de éxito nos están haciendo un flaco favor. La gobernanza no mejora cuando las decisiones gubernamentales en materia de gestión de las finanzas públicas dependen en gran medida de las mejores prácticas, los procesos informales, la tecnología de las TIC, la capacidad humana o la "gestión de las finanzas públicas como arte". O, a través de contables y economistas juguetones. O de donantes que se felicitan a sí mismos.
Estamos en la cúspide de una revolución científica en la reforma de la gestión de las finanzas públicas y el desarrollo de los países. Los datos abiertos y las técnicas de "big data" están desacreditando mitos muy arraigados . Además, las redes sociales ofrecen nuevas vías de debate que hasta hace poco no existían.
Persistamos en derribar los mitos. De abrir los datos y los debates. Y, de convertir la reforma de la GFP de arte en ciencia.