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¿Son los sistemas autónomos de contratación pública una buena idea para la Administración?

Publicado el en Crecimiento económico y desarrollo

Nos hemos encontrado con numerosos gobiernos de todo el mundo que buscan mejorar la relación calidad-precio a través de la contratación pública electrónica, a veces denominada "e-GP". Muchos de estos gobiernos ven la necesidad de un sistema de contratación electrónica autónomo construido desde cero o utilizando software comercial diseñado para el sector privado. Esto se concibe a menudo como una solución rápida, sobre todo si la integración con otros sistemas financieros se reduce al mínimo. ¿Es ésta una buena idea?

El sector público es diferente

  • La contabilidad y el control son diferentes en el sector público. Los presupuestos son la ley y los controles de los compromisos son necesarios a lo largo de todo el proceso de contratación; de lo contrario, los gobiernos corren el riesgo de gastar "por encima de lo votado".
  • La metodología de contratación forma parte de la política. A los gobiernos les interesa obtener la mejor relación calidad-precio. Pero este valor es algo más que coste x calidad. También tiene que ver con el desarrollo económico y la creación de industrias. Los gobiernos no quieren ahorrar dinero en la contratación a costa de reducir los ingresos fiscales y aumentar el desempleo.
  • Algunas formas de contratación, en particular la "planificación de la inversión pública", son fundamentales para la política. Las políticas de desarrollo de infraestructuras o de mejora de la sanidad tienen importantes implicaciones políticas.

Ciclo de contratación pública

e-GP es mucho más que publicar y adjudicar licitaciones. Hay algunos elementos fundamentales en la contratación pública:

  1. Política: Política gubernamental de desarrollo económico, gestión de la inversión pública y gestión de resultados
  2. Planificación presupuestaria: Información política y macroeconómica para planificar el gasto
  3. Ejecución presupuestaria: Gestión de ingresos y gastos con contabilidad de compromisos y ajustes presupuestarios durante los ejercicios fiscales
  4. Adquisiciones: Los procesos administrativos de creación de licitaciones, evaluación y negociación con los proveedores.
  5. Gestión de contratos: Gestión de contratos plurianuales que pueden incluir criterios complejos
  6. Administración electrónica: La contratación en front-office o e-Procurement
  7. Controla: Presupuesto, compromiso, aprobación, flujo de trabajo y controles fiscales para garantizar una disciplina fiscal adecuada, la separación de funciones y el cumplimiento de la ley presupuestaria.
  8. Analítica: Previsión de situaciones de superávit o déficit presupuestario y utilización de datos para mejorar las decisiones de contratación pública.

Hay algunos vínculos importantes entre estos fundamentos

  1. Política
    • informa [2] Planificación presupuestaria
    • crea controles fiscales y de contratación [7]
  2. Planificación presupuestaria
    • precede a [3] Ejecución presupuestaria
    • informado por [8] Análisis del historial presupuestario
    • conjuntos [7] Controles que se utilizan en etapas posteriores
    • informa [8] Analítica sobre indicadores clave de rendimiento
  3. Ejecución presupuestaria
    • precede a [4] Adquisición en el proceso de pedido
    • controlada por compromiso [7] Controles
    • informado por [8] Análisis de las previsiones de superávit/déficit presupuestario
    • informa [8] Analytics sobre información de gastos e ingresos
  4. Adquisiciones
    • controlados por obligación y flujo de trabajo [7] Controles
    • informado por [8] Análisis de las previsiones de superávit/déficit presupuestario
    • informa [8] Analytics sobre la información de gastos que ha cambiado
    • gestiona las funciones administrativas de contratación que se integran con [5] Administración Electrónica
  5. Administración electrónica
    • publica información de back-office de [4] Adquisiciones
    • controlados por los procesos de contratación en [7] Controles para garantizar el cumplimiento de la normativa gubernamental.
    • informado por [8] Análisis de las previsiones de superávit/déficit presupuestario
    • informa [8] Analytics sobre la información de gastos que ha cambiado
    • publica [6] información sobre la gestión de contratos, como el nombre del adjudicatario
  6. Gestión de contratos
    • controla los pagos en función del contrato y los controles del proceso [7]
    • publica la oferta ganadora en [5] portales de administración electrónica
    • informa [2] Planificación presupuestaria para cualquier compromiso plurianual
  7. Controla
    • Conjunto de controles políticos, fiscales, presupuestarios, de compromiso, de obligación, de segregación de funciones, de conformidad y de aprobación.
  8. Analítica
    • Conjunto de herramientas analíticas que incluyen informes, OLAP, minería de datos y cuadros de mando utilizados para mejorar la planificación de presupuestos y gastos.

Vínculos detallados con la contratación pública

Como proveedor de Planificación de Recursos Gubernamentales (GRP), FreeBalance soporta todo el ciclo presupuestario y de adquisiciones. Muchos observadores cometen el error de considerar la contratación como una de tantas cajas negras en las que la integración de datos es limitada y manejable.
 
La realidad es que puede producirse una pérdida significativa de controles en todo el ciclo de contratación cuando no se aplica una integración profunda en la Administración. Muchos sistemas de contratación estándar, por ejemplo, no tienen en cuenta los controles presupuestarios y de compromisos.
 

  1. Política
    1. Taxonomía del rendimiento(2.1) Plan contable para el seguimiento y la gestión de las cuentas: la política gubernamental determina los objetivos.
    2. Política de resultadosLa política gubernamental determina los planteamientos en materia de aranceles, libre comercio y desarrollo económico (como el fomento de regiones, minorías o industrias desfavorecidas).
  2. Planificación presupuestaria
    1. Plan contableClasificación presupuestaria: las clasificaciones presupuestarias incluyen la taxonomía del rendimiento (1.1), la información sobre la organización, la ubicación, el programa y el fondo que se utiliza en la planificación y la ejecución (3).
    2. Controles presupuestariosse crean límites de gasto, normalmente a niveles agregados del Plan General de Contabilidad y a menudo con múltiples controles a diferentes niveles y diferentes marcos temporales en función del régimen de control que se utilice - este es el principal insumo para los controles (7) en la Gestión de las Finanzas Públicas (PFM)
  3. Ejecución presupuestaria
    1. Solicitudes de compra: creados a partir del (2.1) Plan Contable y gestionados por (7.4) Controles y normas de compromiso relacionados con los métodos e importes de compra que requieren aprobación.
    2. Almacenes e inventarioAlgunos pedidos se realizan a través de los almacenes internos de la Administración.
    3. Transferencias presupuestariasBasándose en (8.1) el análisis macroeconómico, (8.2) los escenarios (8.3) las previsiones presupuestarias, los gobiernos movilizan las transferencias presupuestarias, las liberaciones y los suplementos en función de un conjunto de normas; estos cambios se producen en cascada a lo largo de todo el ciclo de contratación, incluidos los compromisos y las obligaciones.
    4. Activos, instalaciones y flotalas adquisiciones que se (6.3) entregan se convierten en activos fijos y de capital que posteriormente se amortizan (y se revalorizan en algunos casos) si se utiliza la contabilidad de ejercicio (y la reposición de activos informa la planificación presupuestaria)
  4. Adquisiciones
    1. Búsqueda de proveedores: proceso de identificación de licitadores cualificados
    2. Catálogos de proveedoresLos catálogos se utilizan para adquisiciones simples o complejas, como identificar a los proveedores que fabrican una clase de producto.
    3. Flujo de trabajo de adquisicionesLos gobiernos tienen diferentes métodos de contratación y compra con diferentes normas. Estas normas deben actuar como (7) controles para que todo el proceso de contratación esté automatizado y cumpla la normativa gubernamental. Esto incluye licitaciones de varias fases, como una solicitud de información como primera fase de una solicitud de propuesta o el uso de subastas inversas. [Además, las modificaciones, aclaraciones, prórrogas y cancelaciones son situaciones típicas, por lo que el software de contratación debe gestionar las comunicaciones a través de portales, correos electrónicos y herramientas de gestión de casos].
    4. Criterios de evaluaciónconceptos de rentabilidad: los criterios de evaluación deben desarrollarse antes de la publicación de la licitación o, en algunos casos, antes de la evaluación de la misma.
    5. Documento de contrataciónEl pliego de condiciones, los requisitos, la información sobre el valor y los criterios del proveedor deben generarse automáticamente en función del flujo de trabajo para eliminar errores.
    6. Licitación PublicarLas licitaciones se publican en los sitios de contratación electrónica (751) que tienen registro de proveedores. Las reglas de flujo de trabajo también pueden incluir la notificación por correo electrónico del proveedor.
    7. Recepción de ofertasLa administración pública recibe las licitaciones físicamente y a través de portales; suele haber un diseño de caja de seguridad para que todas las propuestas estén abiertas al mismo tiempo.
    8. Evaluación de licitacionesPersonal gubernamental: evalúa las ofertas y selecciona a los ganadores
    9. Negociación con proveedoresLos gobiernos y los proveedores negocian las condiciones, algo que debe tenerse en cuenta porque afecta a los contratos.
    10. Orden de compra(7.3) se requieren controles de las obligaciones para garantizar que no se sobrepasa el presupuesto antes de emitir automáticamente el pedido y el contrato
    11. Publicación ganadora: los licitadores ganadores y los importes de los contratos se publican en el portal de (5.1) contratación electrónica en aras de la transparencia y para animar a los proveedores a ser más competitivos en precio y valor
    12. Compromisos plurianualeslos contratos de adquisición complejos superan un único ejercicio fiscal - la necesidad de gestionar los compromisos incluye (3) controles y se reconoce durante (2) la planificación presupuestaria que parte del presupuesto anual ya está comprometido debido a un contrato
    13. Historial del proveedor: puede utilizarse para evaluar la oferta
    14. Gestión de litigiosLos licitadores perdedores pueden impugnar parte del proceso y de las decisiones tomadas, o desear cumplimentar un informe de victorias/derrotas: debe haber un flujo de trabajo que gestione y rastree las comunicaciones.
    15. Lista negra de proveedorespermite a las administraciones públicas eliminar a los proveedores que no han funcionado bien o son deshonestos
  5. Administración electrónica
    1. Portal de contratación electrónica: gestiona los proveedores y las licitaciones y muestra los ganadores
    2. Portal eResults: muestra los avances y resultados de los proyectos de inversión pública
  6. Gestión de contratos
    1. Rendición de contrato:el contrato debe generarse automáticamente en función de los controles de los contratos gubernamentales (7.7) y del flujo de trabajo de aprobación para evitar errores
    2. Entrega: Mercancías Notas de recepción, documentación que prueba que los proveedores han entregado los productos y servicios sujetos a pago y se utilizan para mostrar (7.2) los resultados de la administración donde los ciudadanos pueden ver el progreso del proyecto.
    3. AceptaciónPuede ser necesario realizar pruebas de aceptación antes de iniciar cualquier proceso de pago.
    4. Enmiendasmodificaciones introducidas en el contrato a raíz de (7.7) controles contractuales
    5. Gestión de pagosLos pagos a proveedores deben ajustarse al contrato, (7.7) a los controles contractuales y (7.8) a los controles de pagos.
    6. Gestión de litigiosflujo de trabajo en caso de litigio sobre pagos y entregas
  7. Controla
    1. Segregación de funcionesEl Comité de las Regiones: garantiza que una persona no pueda desempeñar demasiadas funciones para evitar el fraude.
    2. Normas de aprobaciónNormas gubernamentales relativas a los métodos de aprobación en varios pasos basados en el contexto de la preparación del presupuesto, la ejecución, la adquisición, la contratación, el pago, etc.
    3. Controles presupuestarioslos controles de alto nivel, normalmente más de 1 conjunto de controles agregados del (2) sistema de preparación del presupuesto
    4. Controles de compromiso(3.1) Las solicitudes de compra no superan el presupuesto global.
    5. Controles de las obligacionesa veces denominados compromisos firmes o gravámenes, en los que se reservan fondos para órdenes de compra (4.10) garantizando que las obligaciones contractuales no superen el presupuesto global
    6. Controles de adquisiciones: a menudo relacionados con los importes totales y los métodos de compra
    7. Controles contractualesgarantiza que los pagos se ajustan a la letra de los contratos, lo que incluye la gestión de aplazamientos, modificaciones de contratos, pagos por hitos, penalizaciones, etc.
    8. Controles de pagola fase final de aprobación de los comprobantes de gastos y los pagos
  8. Análisis
    1. Análisis macroeconómico: análisis para determinar los ingresos previstos y la deuda disponible utilizado principalmente en (2) Planificación presupuestaria.
    2. Planificación de escenarios: desarrollo de diferentes modelos que permitan actuar con rapidez durante el ejercicio fiscal
    3. Previsión presupuestariaanálisis de la evolución de los gastos e ingresos que permite modificar (33) los presupuestos durante el ejercicio fiscal
    4. Gestión de gastosanálisis de múltiples contratos que permite actualizar (1.1) la política de adquisiciones y también puede utilizarse para agrupar (3.1) múltiples solicitudes de compra para conseguir precios por volumen

Otras observaciones

  • Los programas informáticos de contratación pública que no tienen en cuenta el presupuesto aumentan la carga de los gobiernos en procesos manuales y duplicados en los que se corre el riesgo de sobrepasar los votos.
  • Los procesos administrativos de contratación pública tienden a ser más complejos que en el sector privado, como ha podido comprobar cualquier contratista público al analizar el software de automatización de propuestas.
  • Muchos ciclos de contratación reciben mucha publicidad. Por ejemplo, en Canadá, las dos últimas veces que los gobiernos nacionales cayeron por mociones de censura se debieron a la contratación... adquisición de aeronaves (2011) y acontecimientos adquisición de patrocinios (1993-2006). (De hecho, en Canadá, las adquisiciones han sido un gran problema desde la época de los ferrocarriles Canadian Pacific...). escándalo del pacífico (1871) e incluye reciprocidad o libre comercio con Estados Unidos (1911), el debate sobre el gasoducto (1956), “vagos del bienestar corporativo"(1972), y adquisición de helicópteros militares (1993). ¿Los resultados de estas situaciones de contratación politizada?
    • Cambio de partido en el poder en 1871, 1911, 1956, 1993 y 2006
    • El partido en el poder perdió la mayoría de gobierno en 1972
    • El Gobierno en minoría logró la mayoría pese a la situación de 2011
  • La contratación pública es una de las principales fuentes de corrupción en los países desarrollados y en desarrollo. La falta de integración de los sistemas dificulta la auditoría.

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