Esta série examina diferentes cenários e o impacto do Planeamento dos Recursos Governamentais (GRP) para melhorar a governação. [Quadro descrito em mais pormenor.]
As iniciativas no domínio das tecnologias da informação e da comunicação (TIC), como o planeamento dos recursos governamentais (GRP), por vezes conhecido como sistemas de informação sobre gestão financeira (FMIS) para o governo, são vistas como uma expressão da reforma da GFP. Diamond e Khemani sugerem que "A criação de um sistema de gestão financeira tornou-se, por conseguinte, uma referência importante para a agenda da reforma orçamental do país, sendo frequentemente considerada como uma condição prévia para uma gestão eficaz dos recursos orçamentais. Embora não seja uma panaceia, os benefícios de um FMIS podem ser considerados profundos."
IMPACTO: Opinião geral de que um mão-de-obra pública qualificada e eficienteé necessário para permitir o desempenho do sector público.
PROBLEMA: O ritmo das reformas da GFP abranda frequentemente devido à incapacidade dos sistemas de informação para adaptar-se a novas necessidades
OUTROS FACTORES: Muitas iniciativas destinadas a melhorar a eficácia do governo em matéria de gestão financeira, aquisições, fiscalidade, descentralização e luta contra a corrupção exigem algumas mudanças na gestão da função pública.
CENÁRIO: Existe um acordo limitado sobre as funções que fazer com que as instituições burocráticas funcionem de forma mais eficaz.
De acordo com Christian Schuster, "os profissionais do desenvolvimento estão correctamente preocupados com a despolitização dos serviços públicos clientelistas. Por outras palavras, que o recrutamento de funcionários se baseie no mérito e não na lealdade política para todos, excepto para os escalões superiores da burocracia. Vários estudos estatísticos associaram as burocracias despolitizadas a resultados positivos em termos de desenvolvimento, incluindo um maior crescimento económico, níveis mais baixos de corrupção e redução da pobreza." E, no entanto, "os projectos de reforma da função pública e administrativa têm a taxa de sucesso mais baixa, inferior a 45%, entre os quatro subdomínios da reforma do sector público" num estudo recente do Banco Mundial. Esta série demonstra como o GRP pode ser utilizado para melhorar a governação, incluindo a reforma da função pública.
Abordagem de Planeamento de Recursos Governamentais para a Gestão da Função Pública
A gestão da função pública é possível graças aos sistemas GRP:
- Desempenho do Governoinclui mapeamento lógico que alinhe os objectivos do governo (entradas orçamentais, realizações, produtos e resultados) com as despesas de capital, de funcionamento e salariais, quando o alinhamento e os objectivos mudam ao longo do tempo
- Quando as características especiais de planeamento salarial pode ser modelado, incluindo acordos sindicais, tabelas salariais, taxas de vacatura, deduções, bónus, despesas e acumulação de férias
- Núcleo Planeamento da Função Pública inclui gestão de efectivos que inclui todo o "establishment" governamental, perfis de funcionários públicos e estruturas salariais para ajudar a criar normas
- Com a automatização do folha de pagamento reduzir os erros e as práticas corruptas
- E programas de formação para desenvolvimento de capacidades melhorar as capacidades dos funcionários públicos
- O GRP utiliza uma solução de nível empresarial Plataforma TIC como fundação, incluindo uma infra-estruturas seguras
- Controlos de grupos de utilizadoresforam definidos na Plataforma TIC
- Mais avançadoGestão da Função Pública as funções podem ser implementadas ao longo do tempo, tais como recrutamento atrair candidatos com formação, competências e experiência desejáveis
- Quando apropriado, gestão de talentos podem ser introduzidos métodos para proporcionar formação adicional, orientação e progressão
- Com a introdução do sistema baseado no mérito remuneração por desempenho proporcionar incentivos adicionais para melhorar o desempenho da função pública
Conjunto de ferramentas de governação
O cenário de gestão da função pública exige a capacidade de os sistemas GRP apoiarem a activação progressiva de boas práticas na reforma da função pública:
- Apoio à modelação de estruturas salariais complexas para planeamento com previsão das despesas salariais com base na folha de pagamento real
- Suporte para múltiplos métodos de pagamento da função pública, incluindo impressão segura de cheques, vales, mestres de pagamento, transferência electrónica de fundos e cartão de débito, com base na situação dos serviços financeiros no país
- Concentração das funções não financeiras da gestão da função pública no reforço das capacidades e na gestão de talentos
Existem ferramentas de governação GRP que operam em todas as fases do ciclo de vida da reforma da GRP, incluindo:
- Controlos
- Segregação de Deveres assegura uma disciplina adequada na gestão dos recursos humanos e reduz as possibilidades de favoritismo
- Aprovações para todas as fases do ciclo de vida da função pública, como a contratação, a promoção, os bónus e o despedimento
- Integraçãoassegura que os controlos e as funções funcionam de forma coerente em vários módulos, especialmente na interface com os principais sistemas financeiros, orçamentais e de pagamento
Algumas ferramentas de governação aumentam partes específicas do ciclo de vida de activação progressiva:
- Mapeamento lógicoinclui analítico ferramentas de apoio gestão do programa, realizações e resultados, e indicadores-chave de desempenho (KPI) alinhar melhor o desempenho dos funcionários públicos com os objectivos do governo
- Peneiramento de salários inclui analítico ferramentas utilizadas para planeamento orçamental que utiliza informações históricas e utilizando um salário complexo estruturas utilizado em organizações governamentais
- Gestão da força de trabalho que utilizaanalítico instrumentos de adaptação e racionalização das tabelas salariais através de avaliação comparativa em todas as organizações governamentais
- Folha de pagamento controlos através de gestão de pagamentos alinhada com a gestão da força de trabalho, que pode eliminar os trabalhadores fantasma, melhorar a assiduidade e reduzir as oportunidades de corrupção endémicas quando a folha de pagamentos é paga em dinheiro
- Desenvolvimento de capacidades através de controlos para garantir que formação é utilizado para garantir que os funcionários públicos disponham de conhecimentos adequados e que os cursos sejam ministrados apenas aos que se qualificam
- Infra-estruturas segurasé aumentada por controlo ferramentas como a integridade dos dados que impede a manipulação em bases de dados subjacentes, encriptação que impede as pessoas de acederem a certos tipos de dados, e ferramentas gerais Segurança informática como as redes privadas virtuais para reduzir a manipulação das TIC
- Controlos de grupos de utilizadores é aumentado por gestão de utilizadores tais como senha controlos
- Recrutamento funções para atrair funcionários públicos com as competências, a educação e a experiência necessárias, quando tal for adequado, o que inclui front-office funções de transparência com recrutamento electrónico
e fluxo de trabalho controlos para tornar a contratação menos subjectiva - Gestão de talentos funções incluindo fluxo de trabalho controlos e analíticas tomada de decisões instrumentos para fazer progredir os funcionários públicos que estão a contribuir para a melhoria do desempenho através de promoções e formação, no âmbito de um processo de profissionalização da função pública
- Pagamento por desempenho utilizando fluxo de trabalho controlos e analíticas tomada de decisões instrumentos para dar mais incentivos ao desempenho
Capacitadores de Governação
As instituições e as características institucionais, tais como a capacidade e a vontade política, são necessárias para alavancar eficazmente as capacidades de governação do GRP.
Os facilitadores da governação institucional que são críticos para a activação progressiva incluem:
- Serviço Público as capacidades e os incentivos devem ser ajustados para apoiar a profissionalização
- Vontade política por partes interessadas, tais como o executivo e funcionários públicos superiores, para defender a mudança
- Independência da organização da função pública para prosseguir as alterações
- Normasutilizado na gestão de recursos humanos é necessário para desenvolver níveis salariais adequados, tabelas de incentivos e qualificações necessárias dos funcionários públicos para os cargos
- Conformidadeprocessos que garantam o tratamento de trabalhadores fantasma e alterações na força de trabalho, como promoções
Existem outras características institucionais que são importantes durante o ciclo de vida:
- Capacidade dos funcionários públicos deve melhorar ao longo do tempo, a fim de dar sequência a funções mais avançadas, como o recrutamento e a gestão de talentos
- Processos informaisque incentivam o clientelismo devem ser examinados e alterados
Pode argumentar-se que as disposições institucionais adequadas para a sequenciação da reforma da função pública terão um impacto limitado sem um sistema tecnológico subjacente eficaz:
- Os processos informais dominarão os recursos humanos sem a imposição de controlos automatizados
- Os trabalhadores fantasma serão difíceis de identificar sem identidades electrónicas, rastreio de endereços e transferência electrónica de fundos
- As lacunas de capacidade no serviço público serão difíceis de descobrir sem dados suficientes
- Muitos funcionários públicos podem ser mal ou demasiado bem pagos
- As estimativas orçamentais serão inexactas se não existir um modelo informatizado baseado no estabelecimento do governo
Sinais de Governação
Há numerosos sinais que são utilizados para medir a eficácia da governação da GFP neste cenário:
- Despesa Pública e Responsabilidade Financeira(PEFA) são amplamente aceites como indicadores do estado da arte da GFP em qualquer país. A PEFA fornece uma análise pormenorizada da abrangência, da eficiência e da qualidade dos processos de GFP, com alguns elementos que reflectem a folha de pagamentos
Ligações de governação
Neste cenário anti-corrupção:
- Os sistemas GRP apoiam ferramentas de governação automatizadas que fazem cumprir os procedimentos fiscais
- Os instrumentos de governação dentro do PRG ajudam a melhorar a eficiência e o desempenho
- As características do PRG optimizam a capacidade governamental e as metodologias asseguram o desenvolvimento de capacidades como parte da profissionalização do serviço público
- Os instrumentos de governação são progressivamente activados para permitir funções mais avançadas em sequência com maior capacidade
- Uma maior eficiência e capacidade de serviço público pode melhorar a Indicador de Governação Mundial, Eficácia do Governo
- A profissionalização da função pública, com salários e incentivos adequados, também pode reduzir a corrupção, a percepção da corrupção e a Indicador de Governação Mundial, Controlo da Corrupção
Impacto PEFA
Uma acção progressiva utilizando o GRP com ferramentas e facilitadores ajudará a melhorar as classificações:
- PEFA C(i) Abrangência e transparência
- PI-11 A ordem no processo orçamental anual será melhorada através do planeamento salarial e de modelos orçamentais que fornecerão estimativas mais precisas, em especial na administração pública, onde os salários são frequentemente a maior categoria de despesas e os governos são o maior empregador
- As perspectivas plurianuais do PI-12 serão reforçadas através dos modelos salariais
- PEFA C(ii) Previsibilidade e Controlo na Execução do Orçamento
- PI-18 A eficácia dos controlos da folha de pagamentos será reforçada através dos sistemas de pagamento e de folha de pagamentos e do fluxo de trabalho dos recursos humanos
- PEFA C(iii) Contabilidade, Gravação, Relatórios
- PI-22 Melhoria da pontualidade da reconciliação de contas através da integração e automatização, incluindo a integração de todos os módulos GRP, incluindo a folha de pagamentos
- PI-24 Melhoria da qualidade e da actualidade dos relatórios anuais através da integração entre os sistemas financeiros e de processamento de salários
- PI-25 Melhoria da qualidade e da actualidade dos relatórios anuais através da integração entre os sistemas financeiros e de processamento de salários
Indicadores e Resultados de Governação
A melhoria dos indicadores de meta-governação, como a eficácia do governo e o controlo da corrupção, aumenta a confiança e o investimento nos países. A melhoria da eficácia melhora as políticas, as leis e a regulamentação dessas leis. Estes indicadores são utilizados pelas agências de crédito e pelas empresas privadas. O investimento directo estrangeiro (IDE) pode aumentar.
Estudos de caso: Canadá e Uganda
Geoffrey Shepherd salientou que o modelo de mérito promove a competência e protege a função pública da interferência política, mas falha largamente nos países em desenvolvimento. A reforma do serviço público é possível através dos sistemas GRP, mas exige uma gestão da mudança significativa e sustentada para atingir os objectivos.
O Canadá e o Uganda são dois países com serviços públicos de dimensão semelhante e herança britânica. Estes países encontram-se em diferentes níveis de profissionalização do sector público e enfrentam diferentes desafios.
Canadá
Os sistemas de informação para gerir os recursos humanos e os sistemas de gestão financeira foram essencialmente descentralizados no governo federal canadiano para departamentos, agências e comissões. Os pagamentos são efectuados a nível central, mas o planeamento tem sido altamente descentralizado. As organizações do governo federal canadiano são confrontadas com sistemas de capital humano e de processamento de salários do tipo "Commercial-Off-The-Shelf" que não têm qualquer conceito de orçamento. Estes sistemas não são capazes de prever défices orçamentais de salários e podem autorizar pagamentos que excedem a votação orçamental.
A natureza descentralizada da folha de pagamentos no Governo do Canadá pode resultar em pagamentos efectuados a funcionários públicos que mudaram de departamento ou que foram destacados.
A ferramenta mais utilizada para gerir estes problemas no Governo do Canadá é o FreeBalance Performance Budgeting for Human Capital (PBHC) para organizações com mais de um punhado de empregados. O PBHC inclui tabelas salariais complexas do Governo do Canadá, incluindo a modelação de acordos colectivos com sindicatos. Os orçamentos salariais desenvolvidos por estas organizações incluem todas as despesas salariais, incluindo formação e deslocações.
O PBHC actua como um centro de gestão salarial. O PBHC examina os valores reais dos salários para ajustar as previsões. Por exemplo, taxas de vacatura mais elevadas e custos de formação mais baixos num período de pagamento mostrarão potenciais excedentes. Por outro lado, o aumento das deslocações, da formação e da certificação revelará potenciais défices. Os profissionais de recursos humanos podem utilizar esta informação para tomar melhores decisões, assegurando simultaneamente o cumprimento dos orçamentos.
A PBHC também gera extractos de diário nos sistemas financeiros, incluindo o software ERP, quando utilizado, para acréscimos e transferências intergovernamentais.
Uganda
O Governo do Uganda adquiriu os módulos de Gestão da Função Pública do FreeBalance Accountability Suite como um Sistema Integrado de Pessoal e Pagamentos (IPPS) para apoiar o Programa de Reforma da Função Pública (PSRP) após um processo de concurso em 2009. A introdução do IPPS exigiu esforços significativos na gestão da mudança da função pública, que incluiu várias fases. Estas incluíram formação, actualização dos processos de recursos humanos, sistemas de auditoria para funcionários fantasma e potenciais áreas de corrupção e integração com um sistema ERP que não é o FreeBalance.
O Governo do Uganda recebeu o prémio FreeBalance Public Financial Management Award of Excellence pela migração de dados e processos. A equipa do IPPS continua a sequenciar as funções de recursos humanos com base na melhoria das capacidades e na socialização das alterações. A fase final planeada do IPPS incluirá o planeamento salarial e a orçamentação. Neste momento, a integração da folha de pagamentos e dos recursos humanos em todo o Governo do Uganda, utilizando o "serviço partilhado" do IPPS, pode ser equivalente, em muitos aspectos, à do Canadá.
Conclusões
O ritmo da reforma da GFP deve ser sustentável para que as melhorias da governação sejam duradouras. Os sistemas de informação devem permitir e não impedir a reforma. Registaram-se numerosos fracassos quando é utilizado software inadequado para a gestão financeira governamental. O software GRP pode permitir a reforma dos serviços públicos através de:
- Activação progressiva das regras de negócio e fluxo de trabalho para apoiar a modernização
- Eliminação de múltiplos pontos de corrupção, incluindo funcionários fantasmas e pagamentos em dinheiro
- Melhoria da tomada de decisões através de relatórios e análises
- Planeamento salarial que garante que a folha de pagamento não excede os orçamentos
- Normalização dos processos de recursos humanos para recrutamento, promoção, desenvolvimento de capacidades, avaliações de desempenho, gestão de litígios e remuneração por desempenho
Estes instrumentos e técnicas são mais bem aproveitados pelos governos com vontade política para encetar reformas centradas na gestão das capacidades e da mudança